《新公共管理（通用14篇）》
高素质的公共管理队伍，不仅能促进一个国家公共事业的整体发展，对于提升国家的国际竞争力也十分重要。
公共管理论文 1
（一）大众传媒在公共管理中具有预警性
相对于我国公共管理而言，大众传媒在公共管理中具有预警性，能够对社会中出现的异常情况进行报道，能够对涉及公众生命、财产、安全的突况进行报道，从而引发人们的警惕性，让人们对突发事件有所了解，并及时采取相应的解决措施。比如，2008年四川汶川地震之后，大众传媒对地震的现状进行了及时报道，并且将地震的情况进行了传播，不仅保证了地震事件的真实性，并且也在一定程度上满足了受众的心理需求，实现了灾区现场报道的有效性。此外，根据大量的事实表明，大众传媒所传播信息的真实性、及时性以及公开性能够保证大众传媒发展与运行的基本准则，能够让社会产生一定的报道反应。此外，从效率角度分析，大众传媒将涉及的公众利益的真实信息进行报道，能够避免灾难性损失，能够保证公民的知情权，增加公共信息报道的透明度，尽可能将不良信息所造成的影响降到最低。
（二）大众传媒在公共管理中具有议程设置功能
从传播学的角度分析，议程设置是建立在环境监视功能之上的。议程设置功能的出现在一定程度上为大众传媒设定了议程日程的基本功能。在大众传媒中，新闻传媒所传播的基本信息能够以议程的方式进行展现，并且所产生的影响下能够对受众的思想产生影响。一般而言，新闻传媒所选择的播报内容容易引起受众的关注，并且传播媒介在根据现实环境中所选择的报道内容在经过加工之后能够积极呈现给广大受众。从现实角度出发，社会的现实状态是客观存在的，对于部分公众而言是不理想、不规范的，如果想让她（他）成为公共管理中的主要对象，则需要对社会问题进行转换，而大众传媒所具备的议程设置功能则能够在最大限度上接触信息，并且能够对各类突发事件进行传播，使其能够连续性的进行报道，从而引发社会公众的关注。大众传媒对社会事件的客观报道能够提高受众的认知程度，能够引发受众对社会的认识与思考，提高受众的认知度，从而将媒介议程积极转化为公众议程，形成焦点效应，产生强大的舆论引导，促使公共事务进一步调整。
（三）大众传媒在公共管理中具有监督作用
自古以来，监督是保证事物发展的关键因素，相应的，批评专栏使受众的参与意识得到加强，新闻传媒针对性的对社会发展的主要内容进行报道与批评，从而提升了政府决策的透明度。除此之外，各种社会中的而不良现象也会通过新闻传媒进行报道，形成强大的社会舆论。比如，中央电视台的《新闻调查》以及《中国质量报告》等栏目在全国受到了关注与重视，此类节目之所以产生如此大的社会影响力，其主要原因是该类节目将媒介的舆论监督功能进行了发挥。现如今，我国民众在表达自身意愿的时候要求自身权利的合法性，而大众传媒作为最贴近百姓生活的关键因素，能够引导社会与民众之间形成良好的关系，改变社会舆论监督现状。此外，近几年在科技的发展中，网络成了新闻传播的主要载体，网络不仅改变了媒介的生存格局，并且也从根本上促使新闻信息传播的广泛性，传播速度的快速性，传播内容的全面性。网络的出现让广大受众拥有发言权与表决权，在形成双向互动模式之后，能够有技巧的对政府政策进行调控，从根本上推动我国公共管理的发展与创新，促使人们对问题有更加深刻的认识与了解。
（四）大众传媒具有参与政府决策的作用
通常而言，我国政府管理体制在进行决策的时候始终离不开大众传媒，大众传媒所具备的公共空间能够使政府决策具备有效性与实效性。在改革开放之后，我国政治管理体制发生了本质的变化，特别是大众传媒的出现，能够将不同的文化背景、人生抱负、思想性格聚集在一起，对其进行讨论与分析，进而为政府决策提供参考意见，推动我国政府形成新的决策意见。此外，大众传媒能够为政府决策提供广阔的发展平台，在传媒的平台中，不论是个人、团队、政府还是其他均可以针对决策问题进行论证，提出自己的意见与建议，为决策者提供参考意见。在整个决策过程中，大众传媒可以对决策的内容进行解读，并且能够深化受众的理解程度，提高受众参与决策的基本意愿以及参与能力。与此同时，大众传媒还能够通过公众群体将错误的信息进行取消，完善决策体制，将社会各个阶层的意愿进行充分反映，从根本上带动我国公共管理的发展与进步。
2.结语
公共管理学论文范文 2
公共管理活动何以能够成为应用伦理学的研究对象，从而称为“公共管理伦理学”呢？此追问构成了“公共管理伦理学”研究的前提性问题，可视为前提性批判。只有具有伦理性的事实才可 对道德事实的勘定，须坚持两个标准，有利益相关者存在，有可以归责的主体：一是后果主义的，一是动机主义的。依照这两个标准，公共管理活动乃是可以归责和追责的行为。动机主义与后果主义直接相关于伦理学的两个基本范畴：正当与善。尽管伦理学上有所谓善优先还是正当优先的争论，但在公共管理活动中，毫无疑问，正当具有优先性。后果主义———以功利主义为代表———主张，判断一个行为是否正当视其能否产生好的效果而定。人们可以赞美一种优良的道德品质，或指称一个行为是正当的，但必须依照两个标准进行甄别：令他人和自己愉快的品质；令自己和他人生活得以改善的行为。而动机主义———以康德的义务论为代表———则主张，人们固然可以根据效用原则去评判一个品质和行为，但对伦理学来说，寻找可普遍化的道德法则才是最要紧的，它们才是伦理学的核心问题。而能够成为道德法则的一定是形式主义的道德律令：当且仅当，只有依照道德法则行事才是道德的。而以效用作根据与标准则必然陷入道德判断上的相对主义，最终会滑向机会主义。功利主义所表达的只是人们相似甚或相同的功利观，但却不是伦理学上的道德观。在义务论的伦理学看来，一个值得赞美的品质、一个能产生效用的行为最为首要的并不在于它的实际功效，而在于它们符合先天道德法则，是恪尽职守的行为，是行动者意愿它成为普遍规律的行为。“定言命令只有一条，这就是：要只按照你同时认为也能成为普遍规律的准则去行动。”“责任的普遍命令也可以说成这样：你的行动，应该把行为准则通过你的意志变为普遍的自然规律。”这是绝对命令的两种不同陈述：前者着眼于意愿即意志，后者着眼于行动即效果。因此，关于善与正当何者优先的讨论在伦理学的学科视野内是没有意义的，因为伦理学的核心问题是先天法则、善良意志和实践理性之内在的有机关系问题：是什么力量能够保证行动者经常地甚至必然地做他应当做的事情。正当性涉及关乎行动者的意愿的事情。行动的性质，即相关于他者和自己而言的正当性，在行动者那里是自明的，即是说，行动者在认知上已明“当止之处”，凭借善良意志和实践理性，行动者确实做到了行动上的“当止之处”。政治精英行政人员须是一个行动的决定者，以使他的行为具有正当性，同时还是一个“有理性且无偏见的观察者”，即有良知的旁观者。作为行动者，其责任在于使其行为正当，作为旁观者，其责任在于使其评价正确。依照动机主义和后果主义两个标准，公共管理活动具有典型的伦理性质，作为国家管理的政治行为，其行为涉及公民的根本利益和基本权利；作为公共管理，行使行政职权的行为涉及行政相对人的具体利益和机会。拥有且支配政治权力的政治精英和拥有且行使行政职权的管理人员具有决定其行为并作出正确判断的人或人群，因此，担负完全的法律和道德责任乃是政治权力和行政职权所内在要求于他们的事情。
二、“公共管理伦理学”的普遍性、特殊性和个别性问题
严格说来，在现代社会被建构起来之前，并不存在“公共管理伦理学”这一称谓、这一学科。但这绝不意味着古代和近代的思想家们没有研究政治、国家和社会管理问题，相反，他们为后人们留下了深沉的思考、经典的文本、深邃的思想，只是它们通常是以政治学、政治哲学的面貌出现的。亚里士多德的《政治学》、《尼各马可伦理学》、《大伦理学》；柏拉图的《理想国》；托马斯•阿奎那的《神学大全》；洛克的《政府论》、霍布斯的《利维坦》；卢梭的《社会契约论》、《论人类不平等的起源与基础》；康德的《道德形而上学原理》、《实践理性批判》；黑格尔的《法哲学原理》；罗尔斯的《正义论》；诺奇克的《无政府、国家乌托邦》，等等。总括地说，这些学术和思想尽管不构成今天的“公共管理伦理学”，但却构成政治权力与国家管理的形而上学沉思。我们的立场是，只要有人类存在，只要人们意愿生活下去并意欲过一种整体上的好生活，对良序社会和善的生活的追寻、追求就不会停止、终止，继而对权力、政治、政治制度、政治体制之正当性基础的追问就不会停止，它们构成了“公共管理伦理学”的普遍性问题：寻找并建构国家或政治管理的伦理基础，达成可普遍化的伦理法则，永远是人类孜孜以求的事情。谓可普遍化的伦理法则乃就人类最基本的价值诉求而言，而在探索和实现伦理法则的具体道路上，则是有明显分别的。这种分别既表现为时间上的时代性，又表现为空间上的地域性或民族性。15世纪末肇始、18世纪下半叶基本成型的现代社会，形成了特定类型的政治权力、行政职权的分解、分割及具体的运行方式。近百年来，不同国家、不同民族或主动或被动地加入到了由资本的运行逻辑所推动的现代化运动之中，即工业社会、市场社会、现代性的建构之中，形成了具有鲜明现代性特色的公共管理模式，达成了可公度、可分享、须共同遵守的价值共识，即康德所言的作为先天法则的道德绝对命令。转型中国正处于这种模型和共识的建构之中，这些问题可称为特殊性问题，在此种意义下，就必须研究先发国家在建构和践行在国家、政治和社会管理于理论和实践上的得与失。但必须指出，公共管理活动及其伦理基础本质上是一种复杂的心智活动，绝不是像物那样可以直接移植或嫁接，必须研究本民族的生存环境、传统文化、心智结构及其运行方式，它构成了“公共管理伦理学”研究的个别问题。只有进行共同的生产、交往和生活，才会形成相似甚或相同的心智结构、思维方式和行为规律。中国人在其千百年来的生产、交往和生活实践中，形成了属于其自身的国家、政治、权力、官吏观念，而这些观念一经形成便又转身嵌入到了人们的心灵深处，称为一种非反思、非批判的、先天的精神力量，按照属于其自身的逻辑贯彻下去，支配着当下以至以后的人们的思与行。“公共管理伦理学”固然要研究普遍性、特殊性问题，更要研究中国文化语境下的权力法则及其运行方式。在现代性语境下，转型中国的国家、政治和社会管理，会以个别性的方式提供普遍性的价值，这就是中国发展的世界意义。
三、在“教材”与“专著”之间
专业教育或学科教育是现代教育的一种制度安排或体制设计，这种安排或设计适合于官办学校的所有领域，从幼儿园至博士培养无不如此。除了教师这个最为重要的因素之外，专业教育的另外两个关键要素是课程设置和教材编制。教师在施教实践中允许有个性、观点，但不得以随意改动课程和篡改教材为代价，于是，课程设置和教材编制就具有了举足轻重的作用。而在课程与教材之间，课程又是基础，没有课程，教材也就不能立足；然而，若没有好的教材，课程也无从实现。于是，是否能够编制出高质量的教材无疑成了决定专业教育好坏的瓶颈。无论是西方近代以来由学科分类和专业教育所推动的教材建设运动，还是后发国家在借鉴与创新的道路上所追求的专业教育，教材建设似乎都被认为是至关重要的事情。编制一部高质量的教材需满足三个严格条件：思想、知识、逻辑。关于教材是否应该有思想的争论是一个无需讨论的问题，这是一个自明的事情，没有思想的教材是没有灵魂的，没有其自身一以贯之的客观逻辑，问题的实质不是是否该有思想，而是如何呈现思想的问题。关于思想的本质与特点，借用黑格尔在《小逻辑》中的有关论述可表述如下：黑格尔说，考察思维的本性，考察思维与思想的关系构成了近代哲学的主要兴趣。依照“普遍性”的要求，思想有四个特点：（1）能动的普遍性。思维是人之精神的诸种活动或能力之一，与感觉、直觉、想象、欲望、意志等并列杂陈。不过，作为思维活动的产物，思维的形式或思想的规定性一般是普遍的抽象的东西。而思维之能够如此，全是得益于思维的能动性，“思维作为能动性，因而便可称为能动的普遍。而且既然思维活动的产物是有普遍性的，则思想便可称为自身实现的普遍体。就思维被认作主体而言，便是能思者，存在着的能思的主体的简称就叫做我。”人只有作为能动的普遍体并借助这种它呈现普遍性的东西，才能产生思想。“就人是有思想的来说，他是一个有普遍性者，但只有当他意识到他自身的普遍性时，他才是有思想的……只有人才具有双重的性能，是一个能意识到普遍性的普遍者。”人能够作为普遍者才能够将普遍的东西呈现于意识中来，而作为呈现普遍性之形式的思想也就必然与普遍性相连。“思想和普遍东西的性质，思想是思想的自身又是思想的对方，思想统摄其对方，绝不让对方逃出其范围。”（2）作为思想的产物，普遍的东西（共相）是事物的实质、本质、核心和真理。然而，事物的真相如何得来呢？一切对象、性质、事变的真实性，内在性，本质及一切事物所依据的实质，都不是直接地呈现在意识面前，也不是随对象的最初外貌或偶然发生的印象所提供给意识的那个样子，反之，要获得对象的真实性质，我们必须对它进行反思，惟有通过反思才能达到这种知识。Nachdenken乃是后思，反复思索，作反省回溯思维之意。经过反思，事物的系统、普遍性和真实性才呈现于意识之中，并作为表象存诸下来。反思并非为哲学所特有，也为人们的日常生活所享用。在日常生活中我们总是有各种各样的目的，于是我们便反复思索达到这个目的的种种方法。在这里，目的就是普遍，或指导原则。按照目的我们便决定和选择达到这目的的手段或工具。在道德生活中，反思也是起作用的。人们借助反思的能力回忆正义观念或义务观念，亦即回忆我们须要当作固定的规则去遵循以指导我们在当前特殊情形下的行为的普遍。这个普遍规定必须包含在我们特殊行为里，而且是通过特殊行为可以认识的。然而作为哲学形态的反思和作为日常生活的反思，不但在其普遍性程度上有着明显的区别，在目的上更是不可混同。在生活的意义上，人们进行反思，通常是为着某个目的服务的，有着个人的功利性的打算，每个人既无能力也无兴趣去发现作为生活世界之总体性、根本性、基础性和全局性的目的、正义之原始发生的根由与过程，这是哲学的任务，哲学借助于反思所要把握的是那个“固定的、长住的、自身规定的、统摄特殊的普遍原则。这种普遍原则就是事物的本质和真理。”而作为普遍原则的也绝不仅仅是那个沿着自己的轨迹前行的自然规律，尚有人的目的和目标在里面，换言之，哲学借助反思所把握的不仅仅是事实的逻辑，还有价值逻辑。（3）“经过反思，最初在感觉、直观、表象中的内容，必有所改变，因此只有通过以反思为中介的改变，对象的真实性才可呈现于意识面前。”思想起于感性的具体和终止于抽象的具体，抽象的具体不再拘泥于对个别事物的感受，而是把握到了既包含又超越于个别的总体。“具体总体作为思想总体、作为思想具体，事实上是思维的、理解的产物；但是，决不是处于直观和表象之外或驾于其上而思维着的、自我产生着的概念的产物，而是把直观和表象加工成概念这一过程的产物。整体，当它在头脑中作为思想整体而存在时，是思维着的头脑的产物，这个头脑是用它所专有的方式掌握世界，而这种方式是不同于对世界的艺术的、宗教的、实践精神的掌握的。”具有反思性的思维的使命即在于揭示出对象的真理。哲学的任务只在于使人类自古以来所相信于思维的性质，能得到明显的自觉而已。（4）思想的真理是自由。我们可以不完全同意黑格尔这样一种观点：“反思既能揭示出事物的真实本性，而这种思维同样也是我的活动，如是则事物的真实本性也同样是我的精神的产物，就我作为能思的主体，就我作为我的简单的普遍性而言的产物，也可以说是完全自己存在着的我的或我的自由的产物。”但思想的自由的本性并未被取消，只要是思想者摆脱了私有的、特殊状态或行动，进言之，摆脱了一切特殊性、任何特质、情况等等抽象的自我意识，摆脱了一切特殊的意见和揣测，而让事物的实质当权，那它就一定是思想，因为只有思维深入于事物的实质，方能算得真思想。指出思想的四个特点，主旨在于，关于公共管理活动之伦理性与伦理基础问题的研究，一切出于私有的特殊状态，基于意见和揣测之上的看法，都算不上是思想。只有揭示出公共管理活动的根本性、基础性、总体性和全局性问题，才有可能接近公共管理活动的真理。公共管理活动的真理就是“是其所是”的东西。然而“是其所是”的东西还是事物自身的东西，当它依然“是其所是”的样子，它就不是思想，更不是真理，只有被把握在思想中的“是其所是”才是真理。于是，无论是被把握还是被呈现，都需要知性，知性的使命是把真理变成可言说、可传递的知识。于是事物的逻辑是：“是其所是”—思想—真理—知识。康德说“：视其为真是我们知性中的一桩事情，它可以建立在客观的根据上，但也要求在此作判断的人内心中有主观原因。如果这件事对每个人，只要他具有理性，都是有效的，那么它的根据就是客观上充分的，而这时视其为真就叫做确信。如果它只是在主观的特殊形状中有其根据，那么它就称之为置信。”视其为真，或者判断的主观有效性，在与确信（它同时又是客观上有效的）的关系中有如下三种情况：意见、信念和知识。意见是一种意识到在主观上同时又在客观上都不充分的视其为真；如果主观上有充分根据而在客观上不充分的视其为真则称为信念；主客观上都有充分根据的视其为真就叫做知识。当把知识以一种系统的、具有因果性的方式呈现出来，试图告知他者时，就叫做逻辑。逻辑的内容形态是事物“是其所是”东西的内在一致性；逻辑的外部形式则是事物“是其所是”的东西通过知识表达其自身的外部结构。依照上述标准“，公共管理伦理学”就不能停留在意见和信念上，而必须提升到知识即真理的高度上。而要达至真理“，公共管理伦理学”就必须发现公共管理活动“是其所是”的东西，对公共管理活动“是其所是”的东西的追问与追寻，必然涉及“是”的逻辑与“应当”的逻辑两个方面。“是”的逻辑表达的是客观上充分的根据；“应当”的逻辑见出的是主观上充分的根据。然而，要把这两个逻辑及其间性整全地呈现出来，用教材的形式来实现似有极大困难，尽管教材满足了“客观因果性陈述”和“意义妥当性陈述”这两个要求，但它由于过分强调知识的外部结构，还要顾及受众的接受性，不得降低思想的高度、牺牲问题的深度，而以常识的形式呈现，于是便大大降低了它的探究性、研究性、自主性，当形式大于内容的时候，教材就变成了意见、信念的“庞大堆积”，淹没了学术价值，丢失了思想价值。以此观之，无论从“公共管理伦理学”的学科性质还是从接受学科教育的受教育者的层次看，“公共管理伦理学”似乎应该淡化而不是强化“教材”属性，相反，它更适合专题研究或专题著作的形式，这与言说者的主观偏好并无多大关系，而与“是其所是”的东西有必然联系，那么，以专题研究或专门著作形式呈现“是其所是”该是怎样的形态？
四、从“系统论奠基”到“生成论奠基”
这两种奠基方式都是一种致思范式。“系统论奠基”旨在发掘、发见致使众多事物得以发生和持续的原初性力量，它是“始基”，是“本体”、“始基”为“一”，事物为“多”。“昔之得一者，天得一以清，地得一以宁，神得一以灵，谷得一以盈，万物得一以生，侯王得一以为天下正。”（《老子》，第三十九章）自然—大道—一，乃贯通之称谓，“得一者”谓合于大道，合于大道者必顺其自然，而“自然”便是“是其所是”的东西。“道”，亘通古今，广化一切，故曰“一”。道，虚静无为，无私无欲，故曰“一”。王弼注云：“一者，数之始也，物之极也。”但“一”并非恒守其身、隐而不显，相反，“一”必然也必须外化于外，广化一切，故才有诸多“得一”者之现象。天若能遵守大道、顺其自然，便能朗朗乾乾、清清明明；地若能遵守大道、顺其自然，便能稳定安宁、厚德载物；若天地祖先之神守大道、顺自然，便会显现神灵而造福于广民；山涧溪谷守大道顺自然，就能丰盈充沛而永不枯竭；诸侯之君守大道顺自然，就能成为天下之君、正义之师。用系统论奠基这种致思方式研究公共管理中“是其所是”的东西，意在找寻到那个“一”，亦即致使正义原则得以实现原初性力量，要而言之，就是政治精英的智力与智慧。智力解决的是能够“执政为民”的问题，而智慧解决的责任愿意“执政为民”的问题。其中意愿又是最根本的，如若没有“执政为民”的意愿，智力也是无用的。“生成论奠基”是“系统论奠基”之展开或扩展形式。“一”“、本体”“、始基”、“自然”“、道”，只有展开其自身、外化其自身为他物，才能通过他物映现、显现和实现其自身。而道是如何发生并展开其自身的呢？不可言说、不可视见的道才是贯通古今的恒久之道。虽然恒久之道不可言说，无法命名，只有恒无欲者方可观其妙，恒有欲者只能观其徼、望其象，但形上之道必须外化，成为形而下之道。虽然理相同，但事不同，故有各个领域之具体的道。从政之道，其道为正义；经商之道，其道为诚信；交友之道，其道为友爱；教学之道，其道为真诚。公共管理伦理学所追寻的乃是从政之道，即正义原则。正义构成了公共管理活动“是其所是”的东西，而“系统论奠基”和“生成论奠基”作为两种内在关联的致思范式，同样适用于追问公共管理活动那个“是其所是”的东西的研究工作。然而基于把握公共管理活动那个“是其所是”的东西之上追寻它的伦理性和伦理基础的工作，却是复杂而艰苦的。公共管理中的原初性力量乃是政治精英的观念和意愿，然而这种观念和意愿如何实现其自身呢？所谓意愿乃指坚定的信念（价值观）和强烈的心理倾向，老子在《道德经》最后一章指出：“信言不美，美言不信。知者不博，博者不知。善者不多，多者不善。圣人不积，既以为人己愈有，既以与人己愈多。故天之道，利而不害；圣人之道，为而不争”。持守大道而无欲无为的人从不夸矜自大，炫耀自我；而炫耀矜夸的人也决不会无私无欲，虚静无为。明道之君从不贪求功绩与积蓄货财，拿这些货财馈赠帮助别人后，自己反而拥有更多的恩德；拿这些功劳给予他人之后，自己反而得到更大的成就。因此说，上天所遵循的原则，是惠及万物而无所妨害；明道之君所遵循的原则，是施予他人而无欲不争。但若使“执政为民”的意愿和强烈的心理倾向性展开其自身继而实际地惠及民众，主观的意愿和心理倾向就必须消灭自己的直观性、直接性于客观性之中，这个客观性就是作为观念之外化或对象化的制度与体制。在一个反复交往的人群中，人们出于合作和竞争的需要制定了供人人遵守的游戏规则，这些规则要么是用于分配公共物品的，要么是规约人们观念与行动的；而体制则是在制度指导下所完成的具体设置，包括权力分割、职责范围、奖惩机制、人才配置，等等。好的制度不一定导致好的体制，因为制度安排可以最大限度地向公众开放，公民参与、专家讨论。制度仅仅是一组观念、一套价值观，具有相当程度的主观性、理想性、空想性，因为具体的难题、困境尚未进入它的领域。抽象性和普遍性是以悬置、隐藏、无视具体为代价的，由制度向体制的过渡是极为复杂的事情，其一，这种过渡即体制设置只是政治权力和行政职权拥有者单独完成的，无需向公众开放，无需征得公众的同意，极端地说，少数权力拥有者也不愿意将体制设置的具体细节、程序安排告知公众，其二，体制设置并不是精英、思想家、民众共同讨论、议论、争论的结果，而是不同利益集团相互博弈的结果。因此，公共权力的滥用通常是以体制作基础的，即便出现了体制内腐败，违背了正当性或合理性原则，却因为它是合乎体制的，因而获得了合法性。在社会转型期，以合法的形式实施不合理的公共管理和行政管理乃是突出的现象；其三，由于体制一经被建制出来，就会在相当一个时期内运转起来、保持不变，由于它是非反思的、不可质疑的，因而通常不溯及以往。事实上，转型社会的腐败现象多半先发生于体制以内，这是一种非主体化的、无人名式的腐败，是无法追责和归责的。通过体制获益的既得利益集团又转过身来，再次借助体制将获益变成合法式的资源收入。其四，在体制设置的意义上，我们几乎没有一个对体制的合法性、合理性和有效性进行监督、评估、质疑、反思的官方和民间机构，人们总是容忍、无视一个体制在一个相当长的时期内任其运转，尽显其极度不合理的一面。然而，人们并不是在一个相当糟糕的体制充分暴露其糟糕的时候，寻找好的体制进化它、完善它，而是通过另一个权力集团的崛起，从根本上颠覆原有的体制，于是，权力集团之间、体制之间不是进化论式的螺旋式上升，而是革命式的替代、中断，不是扬弃原有的体制，而是用同样的具有明显瑕疵的体制替代它，从而开始新的一轮的体制运转，东山再起、另起炉灶是一个社会不能良序运转的突出表现。最后，在治理和管理的具体行为上，原初的“执政为民”的意愿和强烈的心理倾向性可能会由于激烈的权力之争和利益纷争而所剩无几，甚至荡然无存。以此观之，由普遍的制度到特殊的体制，再到个别的行为，其间有若干不可掌控的因素，除去那些起初就想的官员之外，绝大多数人是没有此念的，然而，不合理的体制却使体制以内的很多官吏久而久之具有了贪的行为，体制具有不可抗拒的力量。从系统论奠基到生成论奠基，原初性的力量可以朝着良序轨道运转，也可以走向罪恶，表面来看是体制，实质还是人的问题。
五、“公共管理伦理学”的基础问题、根本问题和核心问题
诚如以上所言，名称、致思范式、问题域固然重要，但对于“公共管理伦理学”而言，它们只是前提性的，对这些问题的讨论只是预备性的，重要的是如何厘定“公共管理伦理学”的基础、根本和核心问题。总括地说，公共管理活动是基础性问题，权力的分割及其正当运用是根本性问题，转型中国的公共管理的正义与效率是核心问题。在现代语境下，就人所从事的活动及其构成的领域看，主要有私人生活、公共生活、职业活动、政治活动，与此相对应，在管理的意义上，也划分为家庭管理、社会管理、企业管理和国家管理。尽管任意一种管理活动都有伦理基础，也需要伦理基础，但政治管理或国家管理的伦理基础是独特的，因为政治权力和行政职权涉及到每个公民的根本利益和基本权利，因此，其正当性基础尤显重要。而要把握公共管理的本质及其运行逻辑的复杂性，就必须研究政治与行政的运行规律。国家是一个庞大而复杂的权力机器，是一个永远不能被人们完全理解和驾驭的“利维坦”，其所产生的利益效应和精神后果都是普遍的、持续的。因此，能否提供最大化的公共价值就成为了最根本的政治观和国家观，为着这一目的，权力的合理分割和职权的正当使用就又成为了决定性环节。通常条件下，决定政治权力和行政职权运行方式的一定不是普通的公民，尽管公民高度关注和积极参与着权力的运行，而是政治精英和公务员队伍。然而，若要通过科学而合理的政策设计和制度安排，以使国家及其各个职能部门为每个公民提供最大化的公共价值系统，政治精英和公务员就必须具备智慧和德性两种品质，政治智慧是人类最大的智慧。在比较的意义上，拥有政治权力和行政职权的集团所拥有的德性总量可能最少，以至于有人说，政治与道德无涉，甚至极端地说，权力集团是最无德性的人群，然而权力和职权却拥有最大的伦理性。如若人类找到了国家治理和社会管理的良序范式，那也只能得益于人类所拥有的政治智慧，而不是某个人。权力集团可以自觉运用人类的政治智慧治理国家，那乃是人类之幸事；若真心倾听民意、公意，在公民共同意愿的批判、监督、要求下治理国家、管理社会，那也是次好的事情。“公共管理伦理学”就是要研究，在自律与他律都具备、缺少其中一个的条件下，精英集团和公务员队伍在拥有、分割和行使政治和行政权力的过程中，“能做什么”和“应当做什么”这两种逻辑间的关系，以及这种关系的实践形态；讨论在“固化状态”下两种逻辑间的机制；更要研究在“分化”“、固化”、“去固化”语境下两种逻辑间的机制。当我们把“能够”与“应当”这两种逻辑及其相互关联，运用于转型中国之“政治”与“行政”现象的研究，我们发现，其复杂性和困难性程度似乎超出了我们的认知能力。这种困难既表现为我们对行动者的灵魂、心灵结构及其展开方式问题的研究还是相当初步的；对心灵之序与世界之序之间的对应关系的研究也还是粗浅的；更重要的是，对中国传统社会的社会构造方式以及由此造成的德性结构、这种社会和德性结构在现代社会中的持续作用的研究几乎是空白，如大规模的腐败现象究竟是因何造成的，人们知之甚少、思考更少。这些问题看似是一个实践问题，实质却是一个艰深的理论问题。
六、灵魂、心灵及其展开方式
对人格或灵魂的结构性解释可有三种模型。（1）平面三元素说。任何人的灵魂都一样，由理智、情感和欲望三个元素构成。人的认知、情感和行为方式的差异，均奠基于三个元素在组合方式上的差异。理智—情感—欲望；情感—欲望—理智；欲望—情感—理智。一个人在不同的语境下，其灵魂三元素间的组合方式会有区别，但总有代表其气质类型的基本模型。在涉及正确认知和正当行为时，一个健康人格应该是理智—情感—欲望。（2）立体四要素说。人格由信、知、情、意四个要素组合而成。支撑一个人生活下去的精神力量乃是人的信仰和信念。信仰或信念，是人们对自己设定的价值目标的确信不已，以及孜孜以求的过程。它起于当下却指向未来，它超越了当下的有限性，而达于终极的无限性。尽管永远没有终极，也没有无限性，只因永远走在接近无限、走向终极的路上，信仰、信念才是其自身。知，可以理解为作为观念性活动的知，也可规定为作为实践智慧的智。知其然不知其所以然谓之知，这便是一知半解；知其然更知其所以然谓之智，此谓一智全解。但知确乎是智的前提。格物致知，向外求索，推究事物之理，以求天道与人道；向内追问，格心中之私欲，以求意诚心正。明了当止之处，方能有知，做到当止之处，方能有智。知止而后有定，定而后能静，静而后能安，安而后能虑，虑而后能得。知与观同源，观道之妙，知道之徼。道之为体，不可识见，唯能观其妙；道之为象，可观其形，方能识其徼。情，乃指情绪与情感。因人或物引发的于己有价值或无价值的内心体验。偶然的、短暂的内心体验谓之情绪；在长期的、学习、工作、生活中生成的内心体验谓之情感，深沉、稳定、类型化是情感的主要特征。而就内心体验的内容说，则有平淡、无奇、无所谓，快乐、幸福，焦虑、痛苦、不幸三个层次。当一个人在较长时间内、较广的领域中处于体验的某个状态中，就会形成类型化或模型化的体验，称之为“心态”。“心态”既是一个事实，又是一种倾向。作为事实就是或幸福、或痛苦的体验状态；作为一种倾向就是看待和对待的事物的方向与方式。这种倾向会产生两种效应：空间上的扩展效应，时间上的延续效应。心态一经生成便直接决定着人的价值观和行为方式。意，指动机和意志力而言。康德说，在世界之中甚至在世界之外，善良意志是最具有价值的，具有自足性，本身就值得追求。作为意志力，意指的是一个人所具有的克服各种困难、抵御各种诱惑以贯彻自己的意志所需要的心理能量。在人格的信、知、情、意的四个要素中，信与知的作用乃是首要的，它们直接决定着情与意。（3）能力或机能论。“所有的心灵能力或机能可以归结为不能再从一个共同根据推导出来的机能：认识能力、愉快与不愉快的情感和欲求能力。”三种能力的分别与联系可从下表看出：关于三种能力之间的分别与逻辑关系，康德在“知性和理性的各种立法通过判断力而联结”标题下作了较为详尽的论述。知性以把特殊统摄在普遍性之下为目的；理性以为特殊找寻普遍� 若用心体会，缜密研究，以上关于人格的三种模型是密切关联的，甚至是相同的。不论是三要素说、四要素说，还是三能力论，均在试图指出健康人格意味着什么。作为一种“理想模型”，任何一种模型都具有一定的解释力。依照健全人格的最高原则，所谓健全乃指各要素或能力间的有机关联和相互配合而言，即和谐。在人与自然、人与人、人与自己相和谐的状态下，人的灵魂、心灵是有序的，人格也是健全的。 当人们把权力、金钱、生殖置于社会运转的轴心的时候，同时也就把权力欲、金钱欲、生殖欲置于价值序列的中心了。全部社会价值似乎都可以还原为或兑现为物质价值或使用价值。社会结构原本是由人的心智力量、根据自己的理想而创制出来的思维空间和活动空间，然而社会结构一经被创制出来就即� 人怎样地构造社会，社会就会怎样地把它的客观力量全面地、可持续地嵌入到人的心灵结构中，或改变原有的模型，或演化出新的模型。转型中国的公共管理是否、能否构建实现良序目标的管理模式，固然决定于政治精英，但经济精英、科技精英和社会精英也同样肩负着社会责任，只有动员全社会的力量，才能实现从转型中国—发展中国—和谐中国的飞跃，而所有这些均奠基于人的健全、健康人格之上。
七、从转型中国到和谐中国：“公共管理伦理学”的理论旨归与学术使命
知人者智，自知者明。只有自知之明者方有进步可言。只有政治精英和国民们真正知晓了传统文化的劣根性，并从根本上加以修正和完善，才能最后解决属于自己的问题。由此决定“，公共管理伦理学”作为一门学科、一种学说，就必须有通过辩护与批判，以追求政坛伦理学之合法性的愿望；有通过传播与教化，以追求讲坛伦理学之合理性的品格；有通过批判与预设，以追求论坛伦理学之真理性的精神。总之，辩护、批判与预设是“公共管理伦理学”的学科品格。
1.普遍主义与特殊主义在以家庭、家族和村社为主要交往空间的熟人社会里，因为朝夕相处、公共生活，形成了具有高度普遍化的、具有强大约束力的规范体系。千百年来，这些规范不但家喻户晓、人人明白，且代代相传，不曾改变，因为人们的生活空间和生活样式不曾改变。毫无疑问，尽管不同领域有不同的规范，但这些规范对处在各自不同活动领域的人们来说，则是普遍有效的。更为要紧的是，以家庭、家族、村社为主要交往形式的熟人空间，严格说来，尚不是真正意义上的社会，只是一个由自然条件规定了的自然生活共同体。由于每家每户都有或多或少的土地赖以为生，因此家家户户之间、村村社社之间并不存在竞争关系，家户、村社之间的自然排列，既构成了交往的空间划分，也构成私人家业的道德边界。只有在这个非竞争的、以纯然自然系统而结合着的共同体中，为人子，止于孝；为人父，止于慈；与国人交，止于信，才可 然而在这样一个实行着普遍主义法则的熟人生活共同体中，要想取得一种优势地位，如家长、族长、村官，就非得走特殊主义道路不可，这在伦理学的意义上可称为差别原则。取得优势地位的方式可有显规则和潜规则两种方式，一般条件下，德才兼备者会以令人信服的方式即公开的方式获得他者的爱戴和举荐，其根本原因在于，爱戴和举荐者坚信，德才兼备者定会知人善任，利人利他。不排除长期受到爱戴和举荐的人，一当拥有优势地位便变心变节，毫不利人、专门利己，但绝大多数德才兼备者是能够抵御各种诱惑，勤俭奉公的。反之，个别并无鲜明德才且想获得优势地位者，在熟人社会之普遍主义法则规约下，如若达此心愿，就必走特殊主义道路不可，通过破坏显规则的形式完成私欲。在传统社会，这种潜规则道路，无论在与政治无涉的私人生活空间，还是在充满政治斗争的官场都有着“发达”的形态。“潜规则道路”是中国传统文化中最为鲜明的劣根性，其最大危害在于，使人们潜移默化地受其影响，使先天植根于心灵深处的良知、正义、友爱、勇敢、真理等人类最重要的的情感和信念连根拔起，无生长和成长的土壤，它使在人们之间建立起来的普遍主义法则仅仅被压缩到家庭、家族和村社这个小小的的生活空间。熟人生活空间的潜规则行为会受到普遍的质疑和谴责，这种质疑和谴责是有效的，因为这是一个朝夕相处因而也是一个时时、处处受到监督的领域。然而在一个政治权力和行政职权支配的权力领域，潜规则变成了公开的游戏规则，即显规则。因为这个领域远离了家庭、家族和村社，因而也就逃避了熟人的监督和惩罚。在这个被权力欲决定的领域，耻感丢失了，正义感失效了，近墨者黑的景象已成常态。在潜规则支配下，一种特殊主义（规则）、个别主义（道路）和个人主义（目的）的运行逻辑开始横行于世。由于权力场远离人们的视线，民众监督的力度几乎为零。
2.在公与私之间：从私人性到公共性在长达两千多年的封建社会，人们形成了根深蒂固的私有观念。其社会原因在于家国同构的社会结构，国是家的放大形式，国是家庭或家族的权力形态。普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣。私的主体可以是个人、家庭、家族，也可以是熟人。严重地说，在传统文化中本质上是没有公的概念、公共理念的。事实上，任意一个人都有私的倾向，但在没有政治权力和行政职权的平民那里，私的后果是微乎其微的；而在借助政治权力和行政职权的人群中，其私的观念被权力的支配性力量神圣激发起来。除去能力上的因素，迫切获得权力的人在支配性意志上，自然要比一般人强烈得多。在一个长期由差序格局支配的国度里，实难培养出公共理性和公共价值来。若不能从灵魂深处完成从私到公的过渡，特殊主义、个别主义和个人主义的运行逻辑就不可能终止。
3.熟人思维与信用缺陷在传统社会，信用体系不具有普遍性，道理很简单，在熟人社会之外，几乎没有任何交往空间。因此信用体系也主要限于熟人社会。于是在权力领域，一种已成惯性的熟人思维决定着人们的判断和抉择，权力人群更相信熟人而不相信普遍化的法则、规则。如果一个民族缺少一个高于所有人之上的法则体系，那么每个人的思考与行动通常是不可预期的，因为他们心目中是没有法度的。由于长期以来，中国人在做事与做人之间没有分别，难以形成普遍性概念，更没有公共性理念，因人而异、因事而异，因之，在中国传统伦理文化中绝不可能出现康德意义上的先天法则和绝对命令。由于只有特殊主义思维、个别主义策略、个人主义目的，就必然培养起用于处理各种特殊事情的实用理性，而不能培养起实践理性，实用主义与特殊、个别和个人主义有着内在的必然性。在这个意义上，中国的道家文化具有鲜明的两面性，它所讨论的不是如何平抑各种关系，公平分配各种资源，而是让每个人没有获得资源的欲望。于是，政治精英必须要学习水的品质，而水的品质恰是刚柔相济、无形与有形，变与不变，把水的品质运用于管理中，既可以是实践智慧，也可以是实用智慧。
公共管理论文 3
1.新公共管理的历史背景和内涵从二十世纪七十年代以来，传统观科层制的公共行政这个在西方公共领域实行了一个世纪的制度，面对新的外部环境，受到了极大的挑战，它已经不能满足迅速变化的信息和对于知识需求量极大的社会要求，官僚体制的落后也使得政府出现财政上的危机，社会福利大大减少，政府在人民心中的地位正在沦丧。在这样的情况下，美国发出了“重塑政府”的运动，其他国家也都跟随开始了一系列的改革措施，在这样的背景下，就产生了新的公共管理模式——新公共管理。与传统的管理模式相比，新公共管理不仅是对于现在的管理体制进行改革，除此之外，还要在否定传统管理模式的情况下，提出全新的管理体系，倡导政府采用企业的管理模式，加入竞争机制，使公共服务的成本得到减少，质量得到提高，这就是新公共管理的内涵。
2.新公共管理的特征新公共管理对于角色和职能进行了重新的定位。传统模式下，政府与社会的关系并不“亲密”，政府总是一种高高在上的形象，在新公共管理模下，政府工作人员是有责任心的类似于企业经理和管理人员的人，而社会公民则是给政府创造税收的纳税人，政府应当把社会公民当做是客户，来满足他们对于公共方面的需求，政府提供的公共服务是以社会作为向导的。其次，新公共管理采取了科学的管理方式和手段。新公共管理采取了现代企业的管理方式，有目标管理、绩效管理、成本控制等非常科学的管理体系，这能够使政府的工作效率得到极大的提高。从整体来看，政府公共管理和企业的管理在目的和对象上都有着很大的差异，但是，采用企业的管理方式来对公共事务进行管理也是适用的，因为企业的管理是通过市场和顾客的反馈来进行的，公共管理的服务对象是社会公民，这一点二者是相同的。对于高级的雇员要采用有限任期的约定，而非传统的“铁饭碗”制度。再次，新公共管理引入了竞争制度。在我们传统的观念中，公共服务领域基本上是被政府所垄断的，针对这一点，新公共服务倡导政府引入竞争机制，让更多的私营部门加入到公共领域当中，取消垄断的性质，让竞争来使公共服务的质量更高，因为通过竞争能够使效率更高，对于社会的需求，也能迅速的反应，并且其创新性会得到提高，这样会使公共服务更加与社会相结合。最后，新公共管理对于服务的质量、效率都提出了新的要求。传统的公共管理方式只注重投入，不关注效果，这样一方面具有投入的盲目性，使得投入产出比不协调，另一方面，一定程度上会造成资源的浪费，有时候投入了很多，最后取得的效果却非常的不好。而新公共管理强调政府应该注重投入和产出，关注公共服务的质量和效率，讲求成本的核算，以尽可能的低成本来满足人们对于公共服务的需求。在人员的管理上，新公共管理也要求管理人员的薪酬与绩效联系起来。
二、公共图书馆引入新公共管理的思想
1.积极争取，建立图书馆法律保障公共图书馆对于民族文化的传播、公众对于知识和信息资源的获取具有重要的意义。如果可以出台图书馆相关的法律政策，那么将使民族文化得到更大保障，公共图书馆的发展得到保障，图书馆公共服务更加健全。如果政府出台相关的图书馆法律法规，使公共图书馆的性质、功能、地位等方面都有法律上的规范，使图书馆实现正的无偿服务，保障公众对于知识获取的的权利。
2.角色和职能重新定位，重构公共图书馆的服务体系根据新公共管理的思想，公共图书馆在服务过程中，要以读者为向导，从读者的角度出发，建立一个能够满足读者需求的服务体系。可以将省市图书馆作为中心，建立其他的发散网点，另外也不能忽略了网络技术，实现线上线下无缝对接，扩大图书馆的服务范围，争取使图书馆的文献和信息资源覆盖到所有的区域。
3.引入竞争机制，提高图书馆的服务水平新公共管理强调竞争机制，在公共图书馆管理中，要引入岗位竞争、技能竞争、职业培训等形式，使图书馆管理者有竞争意识和危机意识，提高其在岗位上的工作态度，提高服务的质量和工作的效率，让读者享受到更好的服务。
4.采用科学的管理手段，提高服务的效率公共图书馆的管理要有科学性，要有自身的办馆理念和服务宗旨，管理的手段要与个人的技能、水平等因素相结合，管理过程中要有绩效考核，在每一个阶段都要有发展的目标。管理要注重质量，降低服务成本，使资源利用率提高，服务的质量和效率提高。
三、结语
公共管理论文 4
——对深圳市万丰村共有制模式的公共管理分析
【内容提要】文章对共有制的由来和从“公有”到“共有”的转变的具体内容进行了探讨。在此基础上，从公共事务治理角度分析了这些转变对公共管理实现形式和公共服务供给模式的影响和启示。最后，指出现代公共管理保持与时俱进品质的必要性和重要意义。
【关键词】公有共有所有制社会治理公共服务公共管理
一、“公有”与“共有”：问题的提出与解决
深圳市万丰村，毗邻香港，最早受到改革开放的影响。然而，与全国其它地方相似，万丰人也受到来自“姓资”与“姓社”争论及对马克思主义教条式理解的困扰，在改革开放的大潮中一度固守贫困。随着改革的深入，在村党支部的领导下，万丰人认识到，社会主义公有制的出现有其历史必然性，它对社会发展的贡献不可磨灭。然而，随着各国实践中遇到的新情况、新问题，公有制也暴露出其矛盾的一面。例如事实所有权与名义所有权的背离，所有权与经营权的集中与重合，国家所有权的人不能正确行使权等。公有制的不足反映出它自身需要在实现形式上加以完善和改进。
按照万丰人的理解，所谓“共有制”，就是以财产社会化为特征，具有多元化产权主体的一种新型公有制模式。这种新的模式的具体内容有：（1）共有制包涵了包括公有制在内的多种经济成分，在共有制条件下，公有制的性质没有改变，改变的是其内部组成部分。（2）人人占有生产资料；（3）化公为私，本质是一种重新组合了的公有制；（4）剩余价值合理分配；（5）既是一种经济形态，又是一种社会形态；（6）实现了财产最大社会化。[1]由于“共有制”的这些内涵，使它具备多元化主体、开发性体系和灵活多样的适应性等不同于传统“公有制”的基本特征，也保证了它能够克服在“公有制”下不能实现的诸如所有权、经营权、利益分配权等明晰化的弊端，尽可能使公有制的优越性发挥出来。共有制是从公有制的基础上来，又不断超越公有制。它通过改变公有制单一的所有关系为多元成份的所有关系，使共有制在实践中更体现出公平和效率，更适应社会化大生产的客观需要。
从“公有制”到“共有制”的转变，建立在万丰人对社会主义所有制本质的科学认识的基础上。万丰村党支部认为，公有制的本质特征和公有制的实现形式，是一个问题的两个方面。前者是内涵，后者是表现形式。社会主义所有制的公有制本质不能变，但其具体的实现形式却是多样化的。“共有”与“公有”，虽然都表明非私有、非独有，但二者的差异也泾渭分明。“公有”按其实际意义是对“私有”的否定，是排斥私有的。而“共有”按其本意是排斥“独有”的多元占有，各自拥有一份自己支配的份额。这一系列关系在所有制上就表现为下述形式：
全民所有制对立私有制
集体所有制
公有制私有制
融合
国家与团体共有团体、个人共有
国家与团体、个人共有国家与多个团体、个人共有
共有制
二、从“公有”到“共有”：
转变的基本内容及对公共管理的启示
万丰的改革实践，实现了从公有制到共有制的转变。这一转变既表明在实践中人们对公有制实现形式的开拓性探索，也孕育着深刻的内涵嬗变，背后存在着深厚的理论与实践依据。我们认为，从“公有”到“共有”的转变，实质上是万丰人积极探索一种社会主义生产资料公有制实现的最佳形式的过程。这种有益的探索，不仅在政治经济学领域具有重要实践意义，对其它学科理论的钻研也有启发作用。当前，公共管理特别是政府公共管理如何更好地寻求多样化、社会化的治理模式，构筑新型的社会治理框架，是摆在学术界和实务界面前的共同课题。对此，万丰人的探索成果提供了多方面的宝贵借鉴。
1、真正实现所有权
尽管在公有制和共有制下，都同样强调全体成员享有对生产资料的共同占有，人人都是所有者，共同拥有所有权。但是，由于财产的所有权只有通过占有权、支配权、分配权和受益权的具体运作，才有实际意义，离开具体的所有权的实现方式，无视实际上的差异性，只会导致事实所有权与名义所有权的分离。共有制通过具体的体制安排恰当实现每一个共同所有权者的愿望和利益，使生产资料更加体现出共同占有的性质。共有制通过实行股份制，以集体股、实物股、“干股”等形式，实现人人都是股东，人人享有对生产资料的所有权、处置权和受益权。同时，通过具体的投资方式，也使个人对集体使用的财产密切关注，改变了在公有制虚幻所有权下对国家或集体财产的漠视和浪费的状况。
在公共管理角领域，实际上也有一个委托----关系，在一定程度上体现了所有权与使用权分离的状况。由于政府是公众利益的二次人（由于人民与国家的关系为第一层次的，故这里把国家与政府的关� 对公众而言，共同利益是个虚幻的概念，如果无视这一现实，实现公共利益的方式可能是高成本的，无法真正使所有人获得利益。这时候政府就承担起人角色，为公众提供优质服务，满足各种需求。这样，公众成功实现所有权与经营权的分离；对政府而言，从公众那里取得了经营公共物品的权利（力），并不意味着就是独自或垄断了公共服务。相反，取得公众参与和支持是公共管理的有效途径。在传统公共行政那里，由于政府的行为出发点是自上而下的，缺少参与和来自公众的积极认同，公共管理变成政府内部事务管理，与公共部门的根本目标的本质根本相悖。现代公共管理把公共服务看成是公众导向和结果取向的统一，在坚持公众利益的基础上，积极寻求实现公共利益的最佳形式，如公共物品的私人供给、社会供给等等，都显示出它的开放式姿态。
2、全部过程的社会化
共有制所反映出的所有制社会化的特征，不是单一的，而是全方位的。首先，它突出所有者社会化。共有制面向社会，容纳了公、私两类经济成份，所有者的主体不仅有国家、集体、个人，还兼公私两大领域，是典型的多元主体混合制。其次，关于生产资料占有、处置上的社会化。生产资料的共同占有建立在固定的契约之上，任何单个所有者无法直接或随意处置，而必须得到共同制定的规则的许可，这就意味着在所有权问题上，既要承认其多元化，又必须保证其社会化的运作。再次，生产社会化的基础是市场化，它改变了过去政企不分，政社合一的运行机制，在经营体制上主要由市场起引导作用。
共有制反映出来的社会化特征，实质上有更深的上层建筑意义。无论是西方国家流行的以放权和财富再分配为内容的“共有主义”，还是我国兴起的政府治理理论，都强调社会力量的作用和还权于社会的重要性。因此，社会化在经济所有制上的表现与政治领域的要求是一致与同步的
在公共管理领域，社会化也已经是一种最新的趋势。所谓公共管理社会化，是指在社会管理和公共服务领域，要改变传统的由政府大包大揽的做法，将一些政府职能通过向社会转移或委托等方式，转移出政府，以达到提高行政效率，节约财政开支的目的。其本质是要运用市场机制的作用，推动政府管理现代化。[2]可以说，社会化贯穿公共管理整个活动的始终。首先，从公共管理的起源看，它是具有社会属性的。笔者认为，国家或政府不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家或政府产生、存在的基础。其次，从公共管理的过程看，国家根据社会发展的不同情况，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。[3]最后，从公共管理的发展趋势看，现代公共管理要求政府不仅要下放权力，更多地是要认真考虑还权于社会，还权于公民。要不断深入强化公共管理理念，推进公共管理的社会化。[4]
3、所有制主体的多元化
共有制的第三个转变是变公有制单一的主体为主体多元化。在传统公有制下，不论是国家所有制还是集体所有制，其所有者主体是单一的或比较单一的。依国有制为例，其所有者主体就是一个笼统的国家，既单一，又不分层次。而在共有制下，其共有者主体不仅是多元的，而且分为不同的类型和层次。它可以是国家、集体或个人；也可以是代表公有的单位和个人、代表私有的企业和个人；还可以是法人与自然人等等。共有制下主体多元化的实质意义在于，正视客观存在的差异性和多样性，使所有者分层次与多元化，从而具有更大灵活性和适应性。在实践上，这种做法可以根据市场发展的需要及时做出形式上的调整与改变，从长远目标看，更有利于公有制的最终实现。
尽管，在所有制实现形式问题上的争论已经尘埃落定，但在公共管理领域，这种艰难的转变却还有待时日。一方面，在新公共管理大张旗鼓的市场化和顾客取向的理念影响下，我们可能已经认识到传统公共行政以政府管理为核心的治理方式可能存在的低效，以及官僚制度下效率悖论。因此，现代公共管理就是要在打破政府一元垄断的基础上，大力提倡公共事务管理的多元化，寻找一种真正有利于公共利益实现的治理模式。在这种模式下，公共管理不是政府管理，而是对社会事务的管理，政府需要来自市场与社会中介组织的协助与参与，政府同时又必须做好属于自己的份内事务。因此，多元化治理既是灵活的形式，又是系统的责任关联机制。另一方面，公共管理主体多元化要受到当前社会条件的制约。具体地说，在市场经济体制建立与完善的初期，市场与社会力量还不足于强大到独立承担许多公共治理任务的程度，因此，现阶段政府仍然是公共利益的最大维护者，而市场化与社会化也只能作为一种手段在有限范围内发挥作用。这就要求现代公共管理在构建公共治理的模式时，既要从根本上保持公共管理的公共性，又要在具体实践中则尽量社会化与市场化，凸显公共管理的管理性，做到二者的辩证统一。
4、实现兼容与互补
共有制理论认为，在传统公有制下，无论是国家所有还是集体所有，都具封闭性和排他性。由于对公有制的过分强调，使公私对立严重，到了“不是我吃掉你，就是你吃掉我”的境地。这在一定程度上损害了合理的正当的私人利益而影响了劳动者的积极性。而“共有”本质上不排斥“个有”，相反能容纳许多“个有”。共有制的这种容纳不是简单地组合各种“个有”，而是一种兼容互利的机制。它保证了各种所有者主体之间的优势互补，运做体制上的灵活多样，是单纯公有制无法比拟的。例如，在共有制生产关系中，多元产权主体、多种分配方式、多层合作关系、多种融资渠道并存，各要素共同形成一个有机系统，彼此相互区别又相互依存，相互制约又相互贯通和促进，共同维持系统的良性运行。当然，兼容与互补必须建立在公有制为主体的前提之下，不是公私趋同论，更不是私有化。共有制能够成功实现公有制，最根本的原因就在于它用公有制这张大网，容纳了各具优势的不同经济形式，从而能自如应对各种复杂的环境，不断向伟大目标迈进
作为有着多元主体的公共管理活动，同样存在着各个主体间的兼容与互补问题。国外主张政府与私营部门合作，吸收私营部门的长处以克服公共部门的不足。这与国内改革提出的政府放权让利，培植社会力量的主张是一致的。以公共物品或服务的供给为例，过去一直以来都认为政府是公共物品或服务的当然供给者，理由是公共物品或服务的自身的消费上的非竞争性和使用上的排他成本高的特性。然而这种单一的供给模式最终将导致效率低下甚至腐败的产生。在现代经济学的努力下，人们认识到有些公共物品或服务可以通过私人渠道供给，比如付费的“俱乐部产品”，更进一步提出公共物品或服务的生产与供给可以分离，主张构建由私人生产而由公共部门供给的模式，譬如政府采购。如此等等。
现实的状况是，政府与市场都是不完善的物品供给渠道，二者的结合可能弥补这些不足。由于公共部门与私人部门的搏弈并非零和结果，未来公共治理中仍然期待更多的公私合营。另一方面，随着社会力量的壮大，社会自治组织的参与能力凸显，如何把新兴的社会力量纳入治理体系，在更大范围内实现合作，是公共管理者最为紧迫的任务。而实际上，随着公共治理主体多元化的形成，多中心治理模式已� 由此，“我们不是在完善的政府与完善的市场中选择，而是在不完善的政府和不完善的市场之中选择”[5]的悲观观点可以改变为“尽管有不完善的政府、不完善的市场和不完善的社会，但我们是在完善的多中心治理模式中做出选择”。
公共管理论文 5
这一抽象命题在全球化、市场化和分权化背景下的展开，则是作为国际社会科学前沿话语的治理理论与实践问题。前沿孕育着未来。本文立足于政治科学知识体系的变革，说明这样一个观点：作为公共管理的治理理论，她是民主政治的一份科学研究纲领，是现代政治学本来就应该是的样子。
一
从上述事实性知识或判断性知识来审理治理理论，这一理论兴起的直接原因来自于公共权力结构和政府管理的破碎、僵化并出现危机，反映在治理话语中，则集中体现在三个论点上。其一是面对越来越复杂的社会，国家已经丧失应有的行为能力，也难于预测自己的行为后果，甚至难于避免产生有害的决策；并受落后的思想束缚，不时颁布不适宜的或无必要的合法性迫使各种群体接受。其二是社会结构急剧变化，地位危机、社会一致性分裂和文化分裂，公众对公共权力的效能和未来越来越不抱幻想，公众的心灵世界碎片化，行为边缘化日趋严重。其三是作为社会一致性中枢的公共行政体系能力衰减，并进一� 对于这一总体性的危机，治理话语走向了积极的知识重建：在文化上返古希腊之本，在政治上重开自由主义之源，在实践出路上择定新制度经济学，在技术上亲和于管理主义，从而推出具有建设意义的政治学理论和分析方法。
从知识论的角度来看，治理理论是人类在寻求解决社会一致和有效性问题上做出的一次深刻的认识转折与制度突破，在一定意义上，包括近代以来在内的一切政治学知识都在这一框架下实现了新的整合，无论是在事实上还是在判断上，政治学知识体系都在悄悄地脱离统治这一核心而转向个人对公共事物的关心这一主题，由此导致现代政治类型在三个维度上发生重大转向：
第一，从高级政治向低级政治变迁。一般而言，高级政治首先是指那些在国际关系中意义重大、影响非凡的决策活动，如讨论一国是战争还是结盟等等。其次高级政治是指在共同体层次上、有关民族国家问题的重大决定和政策制定，如号召种族或集团一体化，或是与产权制度有关的政治关系的变革，如私人产业国有化，或者对政府的体制和形式进行根本性变革等等。所谓低级政治也是一种政治类型，这类决策不涉及对国家或国际社会中社会、政治和经济结构的变革，它涉及次要性的决策，如将大型社会系统保持在某种均衡状态。低级政治通常由官员和管理者们在公共行政领域中实行，一般属于官僚政治行为，功能是在不干扰社会政治经济现状的条件下为贯彻高级政治决策所进行的活动。在国内层次上，低级政治包括通过有关防止环境污染的法规；决定提高最低工资和社会福利标准；对外贸易、旅游和投资往来的促进等等。现在应当已经到了把上述思维方式颠倒过来的时候了。
第二，从暴力政治向规劝政治变迁。战争或以战争相威胁，革命及各种规模的国内骚乱等等是暴力政治形式。个体或国家之所以发动战争或以战争相威胁，其目的总是在于改变或控制对手的行为。虽然只要暴力或暴力威胁仍被人们用于实现政治目的，那么人们就不能否认暴力在政治中的地位，但是这种地位应当是有限的。相反，规劝政治应该是公共政治活动中的基本形式。规劝政治一般是指伦理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治，比如谈判、协商、立法、集体讨价还价，经济、社会、文化和科学合作或激烈的竞争。当然，前提是这种竞争是普遍接受的，并且在预先规定其法则的基础上进行。
第三，从等级政治向复合政治变迁。等级政治是权力和权能的增殖以金子塔结构为前提的，由等级政治所决定的政治关系表现为下级单位从属于上级单位，每个等级社会当中的顶峰都是最高权威，但这一权威并不一定总是合法的，权威的下属是各级权力层次，每一下属权力层次又控制着更多的下级次层次，这一系统最后通到普通公民，最后为塔基部分决大多数的人民无所抗辩地承认。与之相反，复合政治是指平等或接等的行为者们之间的政治关系，在这种关系当中，社会由信息畅通的、积极的和自治的政治单位组成，这些政治单位对维护自身的独立和幸福往往采取十分戒备的态度，然而它们也承认相互合作和秩序井然的共存既对自身利益有利，同时也是整个社会的利益所在。复合政治只有在具备充分的商品和服务以满足其成员需求的社会中才能付诸实践。进一步推断，复合政治应有一套自由的和竞争性的教育和信息系统，该系统无需依赖于对大众传媒介实行垄断性控制，而等级政治的目的是通过发动具有强烈倾向性的宣传运动来造成一种虚假的社会一致感。[NextPage]
政治学知识要具有真理性，她就必须客观地、全面地、深刻地反映政治生活的本质与规律，但这是一件不太容易做到的事。因为它需要政治生活的充分的展开，真正成为符合人的本性的而不是同人相异化的日常生活。政治学知识的发展与人类思维的进步是联系在一起的，只有当人类的思维已经进展到能够充分把握自身生活的程度时，政治生活的神秘性、彼岸性才会消失。低级政治、规劝政治和复合政治的形成，使得政治学知识发生重大转变，并为治理型政治学代替统治型政治学提供了基本概念。兴起于现实公共政治生活危机中的治理理论，它之所以能引起政治学知识的转向，根本原因就在于它以新的思维回应了当代人类生活的变革。从近代从统治—解放的政治到治理—生活的政治的变迁，体现了公共权力运动发展的内在规律，当公民权利真正成为公共权力唯一合法性源泉时，治理—生活的政治才真正有利于市场秩序，政府制度才会内生于市场秩序。应该说这才是民主政治本来应该有的样子，换言之，主流民主政治学长期以来都未能到位。所以治理理论更体现了现代政治文明精神。
二
从治理型政治学的应用或其实践战略来看，新公共管理的实践是其必然的逻辑展开，是治理型政治学在现实中的具体表现形态。如果把治理型政治学看成是一种新的政治科学研究纲领，那么按照拉卡托思科学研究纲领方法论中有关硬核和保护带的理论，治理和新公共管理之间的关系恰恰体现了科学研究纲领中硬核和保护带的关系。因此，割裂这两者之间的关系，不仅容易降低新公共管理的政治学科的性质，减弱治理理论在回应现实问题时的力度，而且也使治理理论在学术论战中失去有效的保护带。国外有些学者认为，新公共管理之所以和治理理论有关，是因为“掌舵”是分析公共管理的核心，而“掌舵”是治理的代名词，简略分析一下新公共管理的原则框架，将有助于我们认识这一点。
作为新公共管理内容的主体，它有两个基本学术支持：管理主义和新制度经济学。管理主义在这里的应用是把私人部门的管理手段引入公共部门，强调直接的职业管理、明确的绩效标准和评估标准、根据结果进行管理，以及更晚些时候所提出的接近消费者——公民的观念。新制度经济学则是把交易成本分析和激励结构引入公共服务中，通过新的激励制度安排削减官僚机构，通过承包和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择。而关键也最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受统治结构羁旁的官僚政府，以企业家精神的政府推动服务提供者之间的竞争，其基本的理论框架大致如下：(1)把控制权从官僚手中转到社群手中授予公民；(2)推崇市场机制而不是官僚机制；(3)驱动政府管理者前进的是自己的目标——部门和角色的使命，而不是文本的规则和规定；(4)公共管理者重新把自己的公众定义为消费者，并且为它们提供选择的机会；(5)把问题解决在萌芽状态而不是简单地提供事后服务；(6)把精力放在赢利而不是简单地支付财政拨款上；(7)实行分权制度，主张参与式管理；(8)；公民评估自己的者的绩效时，关注的不是投入而是结果(9)关注的目标不仅仅是公共服务的提供，还包括激励所有的部门和公民，为解决他们社群中存在的问题采取行动。显然，新公共管理的这些观念和低级政治、规劝政治及复合政治都关心竞争、市场、消费者以及结果，公共部门围绕这些主题的转变就是脱离统治政治的、更小的政府，而另一方面则是更多的治理。
三
在一个全球化和不确定性日益增加的大变革时代，各个发达国家和发展中国家都在寻找一种更好地适应环境的新的治理形式，以便在经济的竞争中赢得优势并让社会获得有质量的增长，治理理论正成为回应这一变革的强势政治理论话语，支持这一话语体系的价值观和以之相一致的知识文本，修正了主流政治学的统治理论，并在全球范围引起政治家、学者以及官员、实业家的共识。立于中国公共管理实践理解治理理论时，我们深感这对重构中国民主政治知识体系，寻求善治的制度平台和有质量、有效率的公共政策制定模式，摆脱市场化进程中公共管理的低效甚至多方面的失败，在新的合法性基础上重建社会信仰，均是十分重要的理论资源。从社会或区域之间竞争的可持续性来看，治理理论资源合法充足的利用，应当是十分重要的社会资本的一种提升途径。中国正在发展公共管理制度，开始研究公共管理的知识， 因为治理模式的选择和善治目标的达成有一定的路径依赖，而一个社会知识的状况或称之为存量结构总是形成发展与变革路径的根本，知识状况已成为制度学派分析社会问题时的一个重要变量。而不能掌握社会变革所需要的知识，其结果就会形成社会的创伤。因此当代社会发展的竞争在一定意义上就是知识存量的长期性竞争。
公共管理论文 6
所谓公共安全，是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。所谓公共安全管理，则是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序，保障公民的合法权益，以及社会各项活动的正常进行而做出的各种行政活动的总和。
根据联合国的界定，影响公共安全的突发公共事件主要是：(1)自然灾害，又可分为地质方面，水文气象方面，生物学方面；(2)技术灾难，来自技术或工业事故；(3)环境恶化，人� 其级别分为4级：I级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ш级(较大)和Ⅳ级(一般)。
公共危机指的是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。公共安全管理的任务与目的就在于解决公共危机问题，它是伴随着人类社会的产生就客观存在着的。
公共安全与公共管理密切相关，公共管理是以政府为核心的公共部门，综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法，合理配置公共资源，依法对社会公共事务进行管理，提升公共部门活动绩效，提供公共产品，从而达到增进公共利益目的的一种管理活动。强化公共安全管理，需要树立科学的发展观和科学的公共安全观，需要公共安全管理系统自身的完
善和公共管理体系的完善。
二、公共危机的特征
1.发生的范围广，国际化程度增强，高频次、多领域地发生。不少公共安全事件涉及范围广，这些事件会突然发生，在何时何地或何种情况下发生具有极大的不确定性。
2.危害的灾难性和非传统性。在当前社会，公共安全危机事件的破坏性越来越大，造成的损失也越来越难以弥补，而且这种损害是刚性的、不可逆转的。
3.影响的关联性。公共安全事件发生后，往往会影响和波及社会各领域，并造成连锁反应。如洪灾不仅影响农业，而且影响教育、交通运输、工业生产、商业流通等；洪水退后还可能造成大面积的流行病疫情爆发，房屋和基础设施损毁等。
4.原因的复杂性。公共安全问题的原因非常复杂，有政治的、民族的、宗教的原因；也有经济的、生产的、经营的原因；既有历史遗留下来的问题，又有当前出现的新问题；同时还有大自然对人类掠夺性破坏的报复。这些原因错综复杂地交织在一起，相互联系、相互影响、相互转化。
5.演变的隐蔽性。公共安全潜在的危机常常不易被察觉，常常在人们毫无思想准备的情况下突然爆发。当人类取得了现代科学技术和物质文明的辉煌成就的时候，这些成就可能正在威胁着人类的安全，人类却不能察觉或预测。三、当前我国公共安全管理体制存在的问题
1.公共安全管理主体缺失。目前，我国还没有建立“权威、统一”的应急中心，不同部门管理不同的灾害，涉及灾害管理的部门多达十几个，这些“应急中心”无论在管理主体上、执行主体上还是服务内容上，彼此独立，互不隶属，自成一体。部分职能部门之间相互推脱、互不配合，在需多个职能部门协作的突发公共事件管理中，往往因为配合不默契或相互推脱而失效。
2.管理体系有待健全。由于我国政府综合风险管理工作起步较晚，还没有形成一套成熟的公共安全管理体系，条块分割严重，管理技术也相对落后。在危机应对方面，横向上是分散管理，按照突发事件的类型由相关部门进行专门管理；纵向上是集中管理，由中央集中统一指挥应急工作，地方予以配合。遇重大危机事件，一般是由中央政府或部门行政领导做决策，组成临时机构(即灾害应对工作组)，缺乏专门机构和完善的应对体系。
3.法律体系不完善而且进程缓慢。近些年来，虽然中国相继颁布了多个与减灾相关的单项法规，但面对紧急状态，我国仍没有建立一整套减灾法规体系，防灾救灾相关法律体系的不完善，造成我国公共安全管理中责任不明确，特别是涉及到灾害救助、灾后重建财政补助、灾害保险、灾民减免税等方面还没有相应的法律法规；而且已有的法律法规基本上是单一灾种法规，无法实现综合的防灾减灾，综合协调部门没有明确的法律地位。
4.职能部门和监管之间缺乏良好的协调机制。政府信息系统缺乏，信息收集渠道过窄，信息不力，虽然各部门都建立了独立的灾害信息管理系统，但这些系统往往自成体系，难以实现灾害信息和减灾资源的充分共享和优化配置。媒体部门作用弱化，政府部门间信息沟通严重不足的缺陷在公共危机时期暴露不已。
5.综合危机防范技术薄弱，应急救援能力有限。目前我国对生产安全事故和灾害发生机理、识别理论和技术、评价指标体系、危险源的监测监控理论及技术等公共安全技术缺乏系统研究和开发，公共安全综合管理信息系统仍未完善，数据库建设较为落后，未能形成全面覆盖的信息管理技术平台和紧急救护网，缺乏系统和长期规划，缺乏物资储备和资金保障机制。专业技能培训不够、应急救援人力少、力量分散造成抢险救灾专业队伍实力不强，防灾技术、设备、物资和力量处于相互分隔的状态，救援能力严重不足。
6.宣传教育不够，公众危机意识不强，缺乏自救能力。要减少公共安全问题，除了政府与社会的重视，公众危机意识也急需提高。目前宣传教育工作主要包括两个方面：一方面是对广大群众的宣传教育；另一方面是对应急管理工作人员的教育培训。应急管理工作与其它工作不同，直接关系到人民的生命财产安全，对工作人员进行培训，提高各级应急管理人员的能力、水平对加强政府应急管理工作有着重要的意义，但现在这方面的教育基本处于空白状态。
在公共安全管理方面，西方发达国家己经摸索出一系列有效的应对模式，比如“强总统、大协调”的美国模式，“大总统、大安全”的俄罗斯模式，“强内阁、大安全”的日本模式等。我们应该在借鉴国外经验的基础上，探索出一套健全政府公共安全管理组织机构，明确公共安全紧急事务管理流程，建立公共安全突发事件应急法制评价制度和区域综合公共安全管理的新模式。
公共管理论文范文 7
通过对硕士学位论文研究内容的统计和分析，我们发现，在以体育公共管理为内容的研究领域中，排在前三位的依次是竞技体育管理、大学生体育管理和社区体育管理，分别占论文总数的15．9％、14．5％和13．1％。由此可见，体育公共管理类硕士学位论文的研究内容涉及的都是学生能看到、接触到的体育事务。研究国外体育公共管理方面的论文，只有寥寥数篇，而且这些论文的结论都是通过分析世锦赛、奥运会和其他大型比赛的数据得出的，其原因主要是我国硕士研究生的科研经费较少，研究条件有限，很少接触到国外体育组织，获取最新的信息资料，也很少能借鉴国外优秀科研成果。在体育公共管理领域中，中小学体育管理、体育教学管理也是硕士学位论文常常关注的内容，分别占论文总数的8．1％和6．6％，这说明一部分研究生更愿意研究熟悉的学校教学环境。目前，我国已进入老龄化社会，但关于老年体育管理方面的研究论文仅占总数的2．7％，这与目前社会发展形势不相符，应给予更多的关注。体育行政管理基础理论方面的研究所占比例更少，这方面论文只占论文总数的3．9％。文献综述类论文也很少涉及基础理论方面的内容。由此可以看出，硕士学位论文应在基础理论方面有所加强。
2体育公共管理类硕士学位论文的研究方法
体育科研方法是研究体育规律的重要组成部分，并通过研究体育现象，揭示其内在规律［1］。因此，体育科研方法对促进体育事业发展有着重要的意义。在分析论文中所包含的研究方法时，我们发现用到的方法主要有4种，即文献资料法、问卷调查法、数理统计法和逻辑分析法，分别占论文总数的89．2％、63．8％、56．6％和49．4％。搜集资料过程主要采用文献资料法、问卷调查法、访谈法、观察法、实验法、测量法和德尔菲法，而整理和分析资料主要采用数理统计法、逻辑分析法、比较分析法、个案分析法、模糊数学分析法和层次分析法。这507篇学位论文的统计结果表明，在绝大多数论文中，学生都不同程度地采取了数理统计的定量研究方法，说明这些学生重视研究各变量间的逻辑关系，并对研究成果进行更为科学和准确的描述，同时也说明我国体育管理研究在方法上所取得的进步。计算机信息技术的发展，为研究体育公共管理提供了更好的技术条件，综合研究已成为主要的研究方法。目前，体育公共管理硕士学位论文采取的研究方法已呈现出多元化和综合化的趋势，多种研究方法的运用能更加全面、客观、深入地揭示所研究的问题，这在很大程度上保证了体育研究结论的准确性和客观性。
3体育公共管理类硕士学位论文的研究性质
硕士学位论文的研究性质分为基础性研究、应用性研究和开发性研究。基础性研究强调对客观现象和事实进行理论性探索或实证性分析，检验理论依据与客观事实的符合程度。虽然基础性研究没有强烈的应用目的，但基础性研究是应用性研究的基础，没有良好的基础性研究，新知识和新领域的发展会受到阻碍。以获取新思维和新知识的创造性研究，带有很强的目的性和实用性，并把应用性的研究成果以新产品和新技术的形式展现出来［2］。基础性研究是应用性和开发性研究的基石，应用性研究是基础性和开发性研究之间的桥梁，开发性研究是基础性和应用性研究的目的和归宿。这三种研究相辅相成，互为一体、缺一不可。我们对这507篇体育公共管理类硕士学位论文进行统计，结果显示，应用性研究占的比例为73．7％，基础性研究占的比例为19．2％，开发性研究占的比例为7．1％。原因包括以下三个方面：一是硕士研究生拥有的资料和科研条件有限，进行基础性研究的难度比较大；二是主观上忽视基础性研究，而直接进行研究性研究；三是应用性研究比基础性研究更容易。这说明硕士学位论文在选题上对基础性研究的关注不够，应引起足够的重视。
4体育公共管理类硕士学位论文的研究领域
4.1群众体育、学校体育和竞技体育通过对这507篇硕士学位论文研究领域的分析，我们把这些论文的研究领域分为三类：群众体育类研究、学校体育类研究和竞技体育类研究。其中，绝大多数论文关注的是群众体育、学校体育和竞技体育中的管理现象及管理问题。从这一现象可以看出硕士研究生对我国体育公共管理的重视和关注。在2002－2010年的9年中，这三类论文的数量随着时间的推移也在发生变化，2002年到2004年间，竞技体育类研究所占比重最大，达到50．3％；2005年到2006年间，三类研究所占的比重较为接近；从2005年开始，竞技体育类研究开始下降，并略有起伏，但仍在20％左右；从2005年起，群众体育类研究开始异军突起，并开始占据首位。2002年到2004年间，竞技体育类研究是体育公共管理硕士学位论文研究的热点；而2006年以后，群众体育类研究开始占据主导地位，� 学校体育类研究所占比例从2008年开始变得较为稳定。在学校体育类的研究中，中小学体育研究和高校体育研究为两大研究热点，也是硕士学位论文重点关注的内容。在国家大力发展群众体育的背景下，群众体育类研究和竞技体育类研究正在发生悄然转变，硕士学位论文关注的重点也从竞技体育转向了群众体育。目前，对群众体育类的研究已呈上升趋势，这说明硕士学位论文已开始关注群众体育。
4.2城市体育和农村体育农村体育是以健身、娱 城市体育是以健身、娱 两者的区别就是开展健身锻炼的地域不同。不同区域由于经济、社会、文化的差异性，体育观念、运动方式也存在一定的差异，但是体育公共管理的目标是一致的。2002年到2012年的9年间，农村体育研究所占的比例不足25％；而城市体育研究一直占据主要地位，所占比例达到87．5％。造成这种现象的原因主要有以下三个方面：一是体育是扎根于城市文化而产生、成长和壮大起来的，因而很多的“体育问题”和“体育现象”都发生在城市体育中，这 [1](p46)
为此，西方国家在实践中很快兴起了被称为“新公共管理”的政府管理模式。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并很快扩展到其他西方国家和发展中国家。[2]（序p4）
“新公共管理”作为一种实践和理论，从实践上讲，他是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式。旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲，他是基于对传统公共行政模式的考量，对行政（administration）与管理(management)概念的再认识，对公共部门的抨击的回应，对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视，[3]（pp1-23）以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。
对于“新公共管理”的内涵，政治实践者和理论工作者有不同的论述。有代表性的观点有三种。一种是OECD组织的认识，认为新公共管理就是增强和提高公共产品和服务能力的两个途径：一是“提高公共组织的生产绩效，目的是提高人员、发展、合格人才的招聘以及绩效奖励等方面的人力资源管理水平。”二是：“充分利用私营部门”。[4]（p11）胡德(Hood)则从管理过程的角度看待“新公共管理”，包括七个方面：公共政策领域中的专业化管理，绩效的明确的标准和测量；格外重视产出和控制；公共部门内由聚合趋向分化。公共部门向更具竞争性的方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用更具有更大的强制性和节约性。[5](pp4-5)欧文。休斯(Owen.E.Hughes)从一般管理的框架入手得出了新公共管理的综合性的框架。认为“新公共管理”的内容包括战略、管理的内部要素、管理的外部构成要素三个部分。[3](pp64-66)
对于新公共管理的基本定位，学术界存在两大基本的分歧，一种观点认为，新公共管理的出现具有库恩（ThomasKuhn）在科学革命中提出的“典范”或“范式”（Paradigm）意义，是政府管理科学的革命性的变革。[6]（pp73-82）；另一种观点则认为新公共管理只是一种“寻求政府良好治理的一种努力”[7](pp15-21)，是多种管理的工具和方法的“交响乐”[8]
鉴于行政管理学的研究具有交叉性和综合性的特点，公共行政管理被誉为“借用来的学科”，[9]（p3）而“典范”这一概念作为科学哲学历史学派的核心概念，是相对于逻辑学派解释科学结构和科学发展问题的时候提出的，“典范”是一个含义非常丰富不确定的概念，库恩本人也在不同的时期、不同的意义上使用“典范”这一词语。为避免“典范”在科学哲学层面的争论。我们打算从“新公共管理”的理论基础、核心价值与思想、操作规则与手段三个层次概括新公共管理的基本特征。同时新公共管理的批评和新公共管理替代模式的提出也是围绕这三个层次进行的。
1、“新公共管理”的理论基础。新公共管理的理论基础不同于与传统公共行政（publicadministration），传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织(Bureaucracy)理论，而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论，这里的经济学主要是指50-60年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论（包括交易费用理论、委托理论等）。
首先，公共选择理论作为经济学方法在政治学中的运用，用方法论上的个人主义，采用“经济人”假设解释整个传统上属于政治学、行政学研究范畴的问题，其推论的结果是市场力量应该最大化，政府的作用应该相应的减少，建议采用以市场为基础的制度设计。同时公共选择理论认为传统的官僚制组织模式不具有更好的责任机制、激励约束机制和灵活性，需要向灵活的、负责的、成本——收益对称的市场机制转变。
新制度经济学的研究发源于科斯(Coase.R)引入交易成本概念对企业组织和市场边界的研究，后来新制度经济学在深度和广度上得到了扩展，交易成本泛指“经济制度的运行成本”。[10]（p8）新制度经济学从制度成本比较的角度研究制度的选择和设计，认为“在公共部门，如果采用签约的形式来降低行政经费并且造成某种竞争，将有可能使某些交易付出较低的成本。”[3]（p16）
委托理论旨在探讨人和委托人之间由于信息不对称而产生的激励和监督问题，为了减少公共部门的问题，新公共管理强调诸如合同等市场化方案的运用。
最后，私营部门的管理也是“新公共管理”的理论基础，20世纪末，人类在科学技术革命的带动下从工业社会向后工业社会转变，信息化、知识经济、全球化的进程改变了人类的生存环境，同时也改变了私营部门的组织管理模式。私营部门为了适应环境，很快进行了管理变革，新的管理理论、技术和模式层出不穷，公共部门在私营部门获得成功的巨大影响下，开始引进在私营部门中卓有成效的管理方式。诸如绩效评估，目标管理，灵活化的组织、弹性的组织模式、人力资源开发等，形成了重视结果，以顾客为导向的管理理念。
2、新公共管理的核心价值与思想。
以经济学和私营部门管理学为理论基础的新公共管理理论具有如下的核心价值与思想。
首先，人性假设是组织分析和行为分析的起点，新公共管理采用经济人的假设，导致对传统约束规则、激励规则的再思考和再评价。使得传统上重视组织理性的官僚制规则转向重视个体理性的市场规则。通过市场这种成本——收益对称的约束和激励机制，使行政（administration）人员转化为管理(management)人员，使管理人员对自己的结果负责。
其次，调整国家与社会、政府与市场之间的界限和关系模式。改变福利国家的过渡干预，还权于社会，严格限制政府的界限和规模，让市场发挥更大的作用。民营化是其主导方案，就是将公共服务的提供通过市场的方式进行，改变传统上所有的公共产品都由政府直接提供的模式。
再次，与调整国家与社会、政府与市场之间关系，让市场发挥更大的作用，限制政府的边界和规模这一逻辑一致。新公共管理更加重视战略管理，确定组织的目标和重点，制定政策成为政府的主要任务。将政策制定和政策执行分开，政府主要从政策和战略层次上进行管理。而让具体的执行事务交给市场解决。于是政府通过公共关系，与外界组织建立良好的伙伴关系，与非政府部门积极协调，与公众和新闻媒体良性互动成为新公共管理的题中之意。
最后，政府内部的管理价值、原则、机制的重新审视，进行“重塑政府”。在政府的管理当中引入私人管理模式。一是“重理”观念的引入，“重理”即“为了显著改善严格当代意义上的业绩指标，如成本、质量、服务和速度等而在根本上重新思考、彻底重新设计管理程序”[11](p32)。二是，人力资源的开发和利用，对公务员中立的原则提出挑战。三是政治与行政关系的调整，政治对行政官员具有很大的决定力量和影响力，公务员不再是传统上的政策的执行者，公务员需要有较强的政治敏感性，公务员直接和公众接触，对自己的管理责任负责，公务员与政治家之间通过合同进行管理。
3、新公共管理的操作规则与手段。新公共管理的操作规则与手段是多种多样的。首先是市场化的操作手段，一个方面是将国有企业出售给私营部门，诸如规范政府产权；放松管制：出售国有单个企业或资产。另一方面是将公共活动以签订合同的方式转包出去。将竞争机制引入公共服务的提供中去，以私人与私人的竞争、公共部门与私人部门的竞争、公共部门之间的竞争。[12]（p63-68）打破政府的垄断地位，提高公共服务的绩效。
与市场化的逻辑要求相一致，政府对于自身的管理和对市场和非政府组织的管理也发生了众多的变革。在自身管理方面：政府调整自身的组织结构，组织结构向扁平化、平面化的趋势发展。比如英国的“下一步行动方案”（TheNextSteps）和新西兰的公司化改革等。政府进行管理流程的再造，核心在于以结果和绩效为导向，诸如采用目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)、成本核算、财务控制、绩效预算、绩效工资等，英国的雷纳评审（RaynerScrutinyProgramme）和财务管理新方案(FMI)，澳大利亚的高级文官绩效评估等等都是一些具体的管理方法。政府对非政府组织的管理也有许多具体的操作办法，诸如，建立良好的公私伙伴关系，制定政策标准，保障市场秩序，放松管制等。
公共管理的操作规则与手段是多种多样的，从西方国家和发展中国家的实践中可以列举出许多。这些操作规则以市场价值、私营企业管理价值作为核心。
二、对新公共管理的批评
新公共管理从提出到实践一直面临着众多的批评，这些批评总体上由理论上的批评和实践上的批评构成。理论上主要针对“新公共管理”的理论基础、核心思想与价值提出批判性的分析和见解。实践上主要针对“新公共管理”的实践承诺与具体操作规则的真实效果之间的反差和距离而提出。
（一）对新公共管理的理论基础、核心思想和价值的批判。前面已经论述了新公共管理的理论基础、核心思想与价值。对此的批判主要由三部分组成：一是对新公共管理的人性假设的批判，二是对新公共管理经济理论基础之上的市场价值的批判，三是对新公共管理主张私营企业管理理论适用性的批判。
1、对新公共管理的人性假设的批判。新公共管理借用经济学的观点和方法分析公共组织，分析的起点就是经济人假设，学者的批判主要集中在两个方面，首先，经济人假设的真实性问题。经济人的动机并不代表政府组织中政治官员和官僚的真实动机，人会在群体中受到组织文化的影响和人际关系的影响，组织实质上是一个相互影响的系统和网络。[13]（p321）人性是复杂的，人的理性也是有限的。其次，经济人假设所造成的组织管理的约束和激励问题。经济人假设要求按照“胡萝卜加大棒的约束激励机制”。这忽略了官员的伦理和自律在约束官员行为方面的重要性，“欺诈、腐败、内线交易等似乎已成为地方性的流行病。”[3]（p296）同时经济人假设使政治家和官僚在公众面前变成了不受尊重的人，官员的士气受到影响，“士气不振的工作者显而易见不能有成效的工作。”[3]（p297）
2、对新公共管理经济理论基础之上的市场价值的批判。对市场价值的重新发现和利用是公共选择的核心。但对市场的推崇和过渡的宣扬，使得新公共管理的陷入了一条腿走路的误区。波利特（Politt.Christopher）据此认为新公共管理是新考虑国家问题的“令人欢迎的面孔”[14]（p.vi）
学者们对新公共管理除了指责其意识形态的倾向外。还从理论上分析了市场崇拜的弊端。
首先，市场本身是不完善的，新公共管理从市场出发指出了政府的缺陷，但是，市场发挥作用需要一系列的假设条件和政治环境、法律环境以及文化环境，假设条件的缺失直接造成了“市场失灵”。同时如果市场发挥作用的环境不健全的话市场就很难发挥作用，世界银行和国际货币基金组织对非洲的援助，强调良好的治理和“善治”，发展中国家在运用新公共管理的时候出现的诸如腐败、政治化、合同实际上难以执行等一系列问题就与新公共管理的适用环境相关。片面的市场崇拜是新公共管理的难以应对的挑战和批评。
其次，市场的基本价值是效率，但是效率并不是公共部门和社会的唯一的价值追求，用单纯的效率价值忽略甚至替代其他的价值（诸如作为公平的正义、民主、公民权利、公众参与等），有悖于公民对政府的要求的。以至于有学者认为新公共管理把英国拖入了“相互倾轧的50年代”[15]（p100）
复次，市场的适用性问题。市场机制是以平面化的方式组织私营企业，并且需要政府的政策提供市场的游戏规则，“将市场机制运用到行政组织和管理当中不能不顾及公共部门提供公共产品的性质和机制。”[7]（pp15-21）否则很容易造成失败。
最后，市场崇拜忽视了政府、社团、第三部门等其他社会组织在公共服务上的特殊作用。交易费用经济学的代表威廉姆森（Williamson.O）认为，哪怕是最简单的交易活动都少不了被称作“治理结构”（GovernanceStructure），可以通过比较合约分析方法考察不同的治理机制之间的替代关系。90年兴起的治理理论认为社会的网络化、多样化和复杂化导致了市场和等级官僚制这两种协调方式都失败了，需要多种社会组织通过网络化的组织，通过谈判和协调进行公共服务的提供。
3、对新公共管理主张私营企业管理理论适用性的批判。对私营企业管理理论基础的批判与人们对市场的批判类似，主要针对私营企业管理的局限性、价值取向的单一性和对于公共部门的适用性等方面。私营企业与公共部门之间的区别是进行批评的基础。公共部门和私营部门在时间观点、绩效衡量、人事限制等方面存在差异，[16]（pp339-346）私营企业的管理模式移植到政府当中去会遇到许多麻烦，甚至造成混乱和冲突。
（二）对新公共管理的操作规则与手段的批判。
首先是对市场化方案的批判性审视，公共部门市场化的途径主要有二，一是民营化(privatization),二是签约外包(contractingout)[3](p292)。民营化和签约外包可能使成本提高，私人组织在没有竞争和没有市场的情况很难有很高的效率。民营化和签约外包使合同的执行和责任的追究变得复杂和难以实现，需要许多技术和政治问题解决，同时还容易造成公共工程中的合谋和贪污腐化。
其次，私营企业的技术运用于公共部门存在许多自相矛盾和弱点。新公共管理“接受一种超组织的视角，没有注意到不存在控制的情况下如何让协调共同的目标”。新公共管理“沉迷在目标管理当中，忽视了信任的重要性”。新公共管理“把注意力集中在结果上，但是不适合跨组织的网络”。新公共管理的核心，“竞争和调控之间存在矛盾。”[17]（p100）新公共管理使得政治对行政的控制加强导致行政的公正性和公共性很难保障。
最后，新公共管理的技术和手段在实践中的效果“尚未得到验证”[3]（p304）在实际当中新公共管理的方案推行和执行并不像政治家所说的那样一帆风顺，遇到了众多难题，对于难题的解决和实践效果的检验还需要一个过程。“重塑政府”去向何方？还是一个值得继续探讨的问题。[18]（pp37-39）
三、新公共管理的替代模式
建立在对新公共管理批判的基础上，治理(governance)构成了新公共管理的替代模式。“治理”可以追溯到古典拉丁语和希腊语的“操舵”一词，原意是控制、指导或操纵。长期以来，governance一词专用于“国家公务有关的法律的执行问题，或者指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。[15]（p55）。20世纪80年代治理成为广泛运用的词汇，不光涉及政治学、国际关系学、经济学、管理学还涉社会学等广阔的领域。
在政治学和公共管理领域，治理的兴起主要有两方面的原因，一是实践的原因，首先，80年代以来伴随着信息时代、知识经济时代和后工业时代的到来，改变了人们的交往方式和产业组织形式，复杂性、动态性、多样性[19]（p218）要求有新的组织方式和协调方式。人们开始将注意力转向治理。其次，国际金融机构在借款问题上从经济主义转向对社会和政治问题的关注，治理成为他们常用的概念。战后重建运动、对全球化和超国家组织的管理也是治理常常指称的领域。最后，国家、市场和市民社会之间关系的变化，国家统治领域出现了诸多的新情况，传统的统治模式遇到了许多新的问题，也是治理出现的重要原因。
理论作为对实践的指导和反映集中的体现了治理出现的原因和背景。首先，“把治理当作一个重要的课题来研究，根源在于对社会科学流行的一些过于简单化的非此即彼的两分法的否定。”[15]（p56）比如，新制度经济学通过比较制度分析扬弃了市场与政府；政治学扬弃了私与公；国际关系扬弃了混乱无序与。其次，系统论的整体思想、开放思想、演化思想；以及与系统论相伴随的自组织理论、协同论的发展，为人们提供了观察、驾驭复杂、多变的组织的理论参照。
理论和实践的结合终于导致了治理概念和治理理论的提出。治理概念和治理理论是一个充满含混和多种含义的概念和理论。以致 [20]（p53）人们在多层面、多领域和多层次上使用治理这一概念，鲍勃。杰索普认为治理可以分为广义和狭义两种形式，狭义的治理就是自组织（Self-organizing）的协调方式。广义的“治理可以指诸多方式中任何一种独立活动的协调方式。”[20](p53)罗伯特。罗茨归纳了治理的六种不同的用法，即作为最小国家、作为公司治理、作为新公共管理、作为善治、作为社会——控制系统、作为自组织网络。[17]（p86）
笔者认为作为新公共管理替代模式，应该包括对新公共管理的理论基础的替代和超越、对新公共管理核心思想与价值的替代和超越，对新公共管理具体的操作规则与手段的替代与超越。罗伯特。罗茨将新公共管理看作治理的一种形式，并将治理在不同领域的用法进行了概括，这样的确触及了治理的外延，但并没有阐释治理的内在机制、理论基础和相对一致的操作规则，因此很难从总体上形成治理的概念。笔者比较同意鲍勃。杰索普的意见，认为治理就是协调组织活动的多种方式，它们构成网络关系，这些网络通过自组织的形式进行协调。
治理直接构成新公共管理的替代模式或者说扬弃了新公共管理。所谓替代或者扬弃就是说，治理包含了新公共管理的内容但是只是把它作为自组织网络中的一部分，治理本身具有不同于新公共管理的范围、理论基础、核心思想与价值以及操作规则与手段。
1、治理对新公共管理理论基础的替代。新公共管理的理论基础是公共选择、新制度经济学、私营企业管理理论。治理理论基础是比较广阔的，包括经济学、政治学、管理学、国际关系、系统论、协同论、自组织理论等众多的学科当中的理论和思想，比如经济学当中的交易费用经济学（TCE）就主要运用比较合约分析方法考察不同的治理机制之间的替代关系，以致于TCE有时被称为新制度经济学的“治理”一脉。[21]政治学对统治和治理的区别；管理学对治理与管理的区别[22]（p128）；系统论对组织复杂性和演化性的研究；自组织理论对组织之间协同和控制机制的研究都构成治理理论的基础，成为分析公共管理问题可资借鉴的视角、方法和观点。
这些众多的理论当中我们不能简单地说新公共管理的理论基础和治理的理论基础截然分开，其中也有重合的部分，比如两者都垂青新制度经学，都喜欢使用交易费用理论，但是治理理论对新制度经济学的应用主要不像新公共管理那样用来论证市场崇拜的，而是用来论证组织之间的选择和替代，认为在行动的网络中没有唯一的优势组织和活动方式，而在不同的情景下需要组织之间的相互替代和协调。比如，90年代兴起的“比较制度分析”（CIA）就在于强调制度的多样性和替代性。
这些理论中有一部分是与新公共管理不同的，是在对管理环境变化考量的基础上提出的新的观察和解释公共管理的理论和方法。比如系统论、协同论、自组织理论、混沌理论等自然科学理论本来是对复杂、有机、多样的自然现象研究形成的知识体系，对社会和管理的复杂性、多样性和动态性的认识，使得人们发现这些现象具有相同的运行机制，因此这些本来属于自然科学的理论也变成了治理的理论基础。
2、治理对新公共管理核心思想与价值的替代和超越。新公共管理的核心思想有两条，一是，市场价值的重新发现，市场崇拜，政府卸载，通过市场机制提供公共产品。二是，运用与市场适应的私营部门的管理方法和原则进行政府的再造和重塑。新公共管理被称为“新意识形态”（Newrightideology）就在于新公共管理在市场和政府二分的逻辑基础上，过分推崇市场价值，而忽略了政府、第三部门的作用以及它们之间的协调。
治理理论对新公共管理核心思想与价值的替代和超越表现在以下几个方面。
首先，治理理论扬弃了新公共管理的一条腿走路，将市场和政府以及其他机构和组织看作自组织网络中的一部分，他们采用合作和“谈判的逻辑”[20]（p61）进行协调。“治理的重新发现有可能标志着这一过程中的一场革命——对过去由国家进行协调遭到失败的事例做出简单周期性的反应；在更晚的一些时候，则是对市场调节失败做出的周期性的反应。”[20]（p59）
其次，治理理论扬弃了管理理论，将治理和管理看作不同的概念，治理与管理的内容和范围、机制是不同的，治理超越于管理。
治理和管理的内容不同，打个比方说，治理是决定到哪儿去（WheretoGo）;而管理是决定怎样到哪儿去（HowtoGo）。“治理被看作机构的内在性质、社会经济和文化背景、外部性和组成要素的监督有关。而管理是采取或监督采取明智的手段完成某些目标的行动。管理阶层主要关心在以具体的时间和既定的组织具体的目标的实现。也就是说：治理的中心是外部的，管理的中心则是内部的；治理一个开放的系统，管理是一个封闭系统；治理是战略导向的，管历史任务导向的。”“所有与管理从而与控制的分离是治理问题产生的根源。”[22]（p128）
治理与管理的范围是不同的，治理是社会系统要素之间的协调，对话和谈判要求广泛的共识和参与，治理的范围涉及广泛的主体之间的互动，通过协调的方式达到协调增效。而管理是一种理性结构，目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)、绩效评估、人力资源开发，要求一种规范和结构使得目标得到实现。管理的范围没有治理广泛。治理涉及“关于规则的游戏”（”gamesaboutrules”）而管理涉及“遵守规则的游戏”（’gamesunderrules’）。
治理和管理的机制不同，新公共管理被波特利（Politt.Christopher）等 重视效率的逻辑而忽略感情的逻辑，重视程序理性而忽视对话理性，核心在于通过测量绩效和控制以期待获得最佳的管理过程和管理结果，也就是说新公共管理“被关于效率和经济的价值所支配”，对于求得“诸如正义、代表性和参与等等不是被剔除出议程就是被视为高产的阻碍。”[14]（p138）新公共管理的内在机制不能容纳正义、代表和参与的价值。而治理是以“反思的理性”[15](p65)为基础。治理实现的机制是网络化的协调和自组织，包括广泛的参与，通过参与、谈判和对话形成共识，使得组织之间能够协调增效。
3、治理对新公共管理操作手段和操作规则的替代和超越。
治理替代和超越新公共管理的操作手段与规则既体现了治理理论和管理理论的差别，也体现了治理理论所凭借的广泛的理论支持。
首先，治理的操作手段和规则的多元性，新公共管理所倡导的市场化方案和重塑政府措施只是治理的一个组成部分，治理通过衡量政府、市场、自组织网络等不同的协调形式的优缺点，通过不同形式的网络化协调达到公共事务处理的最佳状态。
其次，治理的操作规则与手段的多层次性，治理的总体特征在于自组织的协调，这一自组织的协调包括人际层次、组织际层次和系统际层次，不同的层次需要不同的操作规则和手段。在人际层次，人们的交往是直接和简便的；在组织际层次，通过成员间的谈判和协商为基础确定具有明确任务的战略联盟；在系统际层次，系统通过“降低噪声”和“负面协调”形成共同行动的纲领。[20]（p62）
最后，治理的操作规则与手段的动态性、复杂性和多样性。在传统的公共行政和新公共管理当中所运用的操作规则与手段都是静态的、简单的单一的。然而在治理理论中，治理借鉴了系统科学、控制论、信息论、自组织理论、协同论、混沌学等自然科学在研究复杂现象时所用到的基本概念，尝试用这些概念形成治理的可操作的规则与手段。在动态性方面，熵、均衡、干扰、相互影响、干预等被用来形成治理在处理动态性时的操作工具和手段；在复杂性方面，约简和选择、结构化与操作化成为处理复杂性的工具和手段；在多样性性方面，通过考察系统本身的各个方面，例如计划、目标、权利等形成治理的可操作性工具。[21]（p218-230）
当然治理对新公共管理的替代和超越还是很不完善的，治理理论因为理论基础的综合性，核心价值和思想的多元性，操作规则和手段的抽象性，很难形成像新公共管理那样的相对固定的一套管理理念和模式。治理对新公共管理的替代和超越需要随着时间的发展不断取得成果。
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Newpublicmanagementfacingchallenge,criticismandsubstitutivemode
公共管理论文 8
(一)两者都默认效率价值观一直以来，对于行政学的价值取向问题都会掀起众多理论学者和专家的激烈讨论。一些专家认为，公共行政的实质就是民主行政，其价值就是公共利益与社会正义。公共行政同商业管理在实质上有着显著的差异性。管理主义的主要观点涵盖了以下内容：公共行政不是民主政治机制的因素，政治同行政有着天然的差异。公共行政的主要价值取向是经济、科学和理性；公共行政和企业管理基本上没有太大的差异，私人部门的管理模式以及思想和方法在公共部门管理中也显得非常高效。我们从这些理论学说中可以充分看出，常规的公共行政价值观是经济和效率，而全新的公共行政价值观是社会公平和效率，全新的公共管理价值观是经济与效能，全新的公共服务价值观是民主与公民权。因此，全新的公共管理价值观是经济与效率；全新的公共服务注重公共行政对于民主政治的回应，觉得公共行政必须属于一种民主治理，政府使用服务行政来更好地符合和达到社会公平目的，批判全新公共管理对于管理主义的推崇性。即使公共服务更加注重对于行政的民主和社会公平的意义，其自身并没有彻底摒弃管理主义所向往的目的和意义，也主要是在批判全新公共管理的基础之上建立的一种全新的公共行政理论模式。
(二)全新公共服务在一定程度上应用了公共管理所提出的全新管理手段和措施在明确公私部门没有存在实质差异的前提之下，全新公共管理逐渐开始应用私营部门的管理技术来提升工作效率。全新公共服务不是反对效率价值，其仅仅是在批评公共管理、否认公私部门实质差异性的基础上，逐步开始承认全新公共管理中提升效率的一些技术和创新性方法，譬如人事管理中使用短期雇佣替代公务员终身制，采用科学合理的招聘程序，建立逐层划分工资的绩效制度，加强结果的灵活操作性等相关的内容。
(三)全新公共管理中蕴含的服务理念通常来看，全新公共管理与全新公共服务分属于不同的治理方式，然而，本研究对二者进行具体的研究后发现，全新公共管理存在以下几种性质：首先是全新公共管理落实了工具主义的理念，主要使用经济学理论与市场竞争规则，在严格的制度与程序范围内进行大刀阔斧的变革；其次是全新公共管理中弱化了公共权力，使其逐步向社会分化；最后是新公共管理培养了社会自治力量，行政开始从客体向中心演变。全新公共管理主要是缩减政府规模，降低不必要的规制，让政府管理从大量繁杂的公共事务中得到解脱；使用公共政策来引导公共产品的生产与竞争，以期提升公共产品的生产效率与质量，在整个过程中都会让社会组织等相关人群开始主动提高自治能力，而社会自治力量的演变也在这一方面显示出服务理念的提升。因此，新公共管理同新公共服务之间有着非常多的相似点。
二、新公共服务与新公共管理的区别
(一)公共行政的回应目标差异全新公共管理的主体是顾客，将普通群众视为顾客，同之前的公共行政相对比，更加注重普通大众的地位和价值。新公共管理提出政府的行为必须要向企业学习，最大限度将政策建设成顾客可以从中自由的选取，可以让顾客进行全方面的监督和检查。然而，顾客本是追求个人利益最大化的人群，全新公共管理所表达的意思就是将政府的公共政策从政治领域逐步纳入到市场中，但是，从新公共服务的角度来考虑，把普通大众作为顾客，同时从经济学方面来研究政治问题，其实就是注重顾客的短期盈利。因此，全新公共服务通常从反面出发，以尊重公民的权力为基准，将人民看成存在相同利益的群体。所以，新公共管理与新公共服务在认识回应目的特点上存在差异，使得其中存在不同的社会治理方式；通常前者针对顾客选取爱好的回应，借助的是企业家精神，公民仍处在客体的地位；新公共服务强调普通大众应该参加到行政中、成为政策制定的主要群体，让公共行政成为一种非常民主的治理模式。
(二)追求利益的差异新公共服务主要注重多元化治理，任何公民与团体都可以协同管理公共事务，相对于政府而言，最主要的工作就是同机构组织以及公民共同找寻代表公众的利益，同时为实现这些利益而努力。从新公共服务对于行政规范性问题的分析过程中可以很容易的发现，政府的目的与企业的目的存在较大的出入，政府是实现公平与正义的手段和保障，必须保证公共利益处于绝对的核心地位，让公共问题的处理方案与产生过程都能够较好地满足正义、公正以及公平的标准和准则。而新公共管理主要利用市场的方法处理政府遇到的困难，若将政府比作是企业，则是借助企业的精神和理念来控制公务员的行为，在容纳私人部门管理技术的同时，也相应地汲取了私人部门的价值观念。所以，从二者的利益来分析，本身存在着较大的冲突，一边是新公共管理不承认存在公共利益，另一边则是公共管理同公共利益间没有丝毫的联系。
(三)理论思维取向上的差异全新公共管理的私人部门管理手段与经济研究角度都是为了改善政府工作效率低下与呆板的形象，以更加有效与灵活的形象面对普通大众。所以，全新公共管理主要以理性为改革准则，改革的主要内容是集中提升政府工作效率与方法等方面，通过理性的手段实现公共管理的效率。而新公共服务延续了新公共行政“民主行政、社会公平”等价值观，关注公民的权利。如某位学者所说，公共管理人员必须追求回应性的提升与公民信任度的加强，将公民参与政府管理视为一项基本的公民权利，公民会积极注重公共利益，政府必须协助公民提升整个过程中不同方面的能力。新公共服务关注公民参与和民主治理，将公共利益放置在非常重要的地位，政府的职能必须从控制管理转到服务，让全新公共服务理论基础更加具有群众基础，所以是
(四)价值取向差异新公共管理与新公共服务的理论基础和主要内容存在差异的最重要原因就是价值取向不同。新公共管理关注的价值主要是经济和效率。在效率价值的引导之下，新公共管理将政府的服务对象视为顾客，在管理上可以良好地使用市场机制与竞争机制，表现出绩效与结果。目前，顾客服务与绩效衡量等相关思想理念逐渐成为公共行政用语的构成因素。新公共服务本质上是对新公共管理等主要以经济理论与自我利益为主导模式的深思；从价值取向来看，新公共服务注重的主要价值是社会公平、回应性等相关内容；新公共服务注重服务的使命与价值，关注公民参与以及公共责任制等内容。因此，从本质上来看，新公共服务体现了行政理论发展过程中的民主价值取向。
三、结语
公共管理论文 9
关键词：公共性，公共行政；公共利益；合法性；代表性
在我国，80年代中期恢复和重建行政学的时候，我们是在行政管理学的名义下来进行学科规划和理论建构的。近些年来，由于公共行政概念的引入，关于公共性的概念以及其所指称的内涵引起了人们的关注和讨论。这一讨论不仅是有理论意义的，而且具有直接的实践价值。因为，它关系到对行政的性质的认识和界定，如何认识和界定行政的性质又对政府目标的实现，政府行为的规范以及行政体制和程序的设计，都有着直接的指导意义。或者说公共性这个概念所标示的是最为基本的行政理念，是整个行政体系和行政行为模式建构出发点和原则。在行政发展史上，公共性的概念是与公共行政这一行政模式联系在一起的。只有对于公共行政来说才有公共性的问题。然而，在这个问题上的认识混乱，往往使我们在考察行政管理历史的时候误用公共行政的概念。从我国的情况来看，学术界在概念使用上的混乱是惊人的，人们甚至谈论所谓奴隶社会的公共行政封建社会的公共行政。在这些社会历史阶段中，有行政是毫无疑问的。但这时的行政在多大程度上属于公共的(显然应当作出否定的问答。同样，人们对publicadministrationandpublicmanagement:也不加区分。要么将两者都称作为公共行政，要么将两者都称作为公共管理。这实际上是在横向的维度把公共行政的公共性与公共领域的公共性加以混淆了，而在纵向的维度上则把不同的社会治理模式的公共性混淆了。如果我们在这些概念上经常出现误用或乱用的情况的话，说明我们的理论是缺乏系统性和一致性的。说明我们关于现实的认识是混乱的，说明我们提出的行政改革方案在目标上是不明确的或有着错误导向的可见，需要对“公共性”的概念进行讨论。
一、公共性问题的由来
哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者，它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证根据哈贝马斯的研究，公共性的问题并不是历来就有的，而是与近代社会一道成长起来的，在公共性问题的早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性的雏形至于人们对公共性问题的认识则更晚得多就“公共”(Public)这个词语来看，在英国，大致是从17世纪中叶才开始使用虽然英国这个时候使用了。公共。这个词语，却往往是在。世界。或者。人类。这个意义来使用这个词语的，也就是说，它尚不具有现代语汇中“公共”一词的内涵在法语中，“公共”(lepublic)一词最早是用来指称“公众”，这与现代语汇中的。公共。一词已经有了一定的相近性，考虑到“公共”一词与“公众”一词在现代社会的一定程度上的相关性，应当说，法国人是较早开始觉知到有着公共性问题的存在的大约17世纪末，法语中的。Publicity。被借用到英语里，变成了。Publicity。在德语中，直到18世纪才开始出现这个词当这个词被移植到德语中的时候，主要是从属于批判的目的，大概是指“公众典论”。这也就像当代中国有人使用“善治”这个词来达到批判目的，即批判某种治理是“恶治”一样至于法语中的。公众典论。(opinionpublique)和德语中的“公众典论”(ffentlicheMeinung)一词，则是到了18世纪下半叶才被造出来。
哈贝马斯的书是一部哲学著作，他的目的是从哲学的角度考察公共领域的生成及其转型所以，它在这里所作出的考证还是属于对公共领域中公共性生成的考古学发掘在哲学的意义上，公共性只能是一种形态或属性，即公共领域的属性但是，对于一些具体的学科来说，公共性就需要在与某些实体性存在相对应的关系中来加以把握考虑到公共行政是公共领域的一个实体性的构成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈贝马斯关于公共性生成的历史中来加以把握。但是，“公共行政”(PublicAdministration)这个概念是美国人的创造，是在威尔逊提出了“政治一行政二分”原则之后才被创造出来的。起初，它所表明的是行政的’价值中立”和工具性。到了20世纪中期以后，“公共行政”这个概念开始向早期的“公共”一词回归，有了广泛而充分的“代表性”的涵义，即充分地反映公众意志、积极地回应公众要求、以一切特殊利益背后的社会普通利益为目标取向等内容。这样一来，“公共”一词所指称的就是行政的性质，即具有公共性的行政，它即不同于“政党分肥制”条件下的服务于阶级或阶层利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原则下的工具性行政，而是一种具有公共性的行政所以，公共行政这个概念的出现已经有了100多年的历史，但其内涵却发生了变化，我们大致可以把20世纪60年代末和70年代初看作为公共行政的转型期，在此之前的公共行政与在此之后的公共行政是有着不同内容的也就是说，是经历了这样一个转型过程，公共行政才进入了自觉建构公共性的历史阶段在这之前，虽然包含着公共性内容和有着公共性的问题，但一直处在一个不自觉的状态这也就是弗雷德里克森所说的：。简而言之，第二代行为主义者与其先驱相比，不太偏重于‘一般的’，而较偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而较偏重于‘顾客影响导向的’;不太偏重于‘中立的’，而较偏重于‘规范的’并且按照人们的愿望，它并非是不太科学的。.
正如哈贝马斯在考察公共领域时回溯到14世纪一样，对公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出现，即回溯到根据启蒙思想家的设计原则而建立起来的政府。有了国家，也就有了政府。在人类文明史的早期历史阶段中，国家与政府并没有得到分化，而是合为一体的，以至于直到今天，人们还会在国家的意义上使用政府的概念或在政府的意义上使用国家的概念或者，人们为了把国家和政府区别开来而把国家称作为广义的政府，而把实现了与国家分化的政府称作为狭义的政府其实，国家与政府未分化状态下的政府是近代社会出现以前普遍存在的政府形式，对于这种政府和国家的关系，我们己经没有必要在今天的学术语境中来加以严格区分了，因为它已经失去了作为建构对象的学术探讨价值但是，对于这种政府及其行政的性质进行定位却是有意义的，它可以帮助我们认识近代以来的政府及其行政的性质，也有益于我们需要致力于建构的走向未来的政府及其行政的性质。
根据马克思阶级分析的理论，国家、政府及其行政是在社会分化为不同阶级而且阶级斗争日益激烈的历史条件下出现的社会分化为不同的阶级，意味着阶级不l{益的出现，而不同阶级的利益之间的冲突和矛盾，则是阶级斗争的总根源，为了把阶级斗争控制在一定的范围内，就出现了国家、政府及其行政表面看来，国家、政府及其行政出于维护一个社会的秩序目的而控制阶级斗争，拥有了公共性的内容；实质上，这种类型的国家、政府及其行政是出于统治阶级利益实现的目的事实上，在世界各国的历史中，我们都可以看到，统治阶级在其利益能够得到实现的时候，会表现出维护社会秩序的主动性，而一旦其利益得不到有效的实现时，总会首先破坏秩序对于这一类型的国家和政府来说，它的行政目标完全是从属于统治阶级利益的实现的，行政就是阶级的行政，是阶级统治和阶级压迫的工具，根本不具有“公共”性质，也不存在所谓公共性的问题所以，我们把这种行政称作为“统治行政”。对于这种行政，是决不可以使用公共行政为一概念来加以指称的。
近代社会，随着资产阶级革命和资产阶级国家的出现，国家与政府开始分化政府对公共事务关注的程度也在逐步地得以提高。但是，在西方刚刚进入近代社会的时候，资产阶级的首要日的是巩固新生的政权，资产阶级政府需要在两个战场上强化暴力职能，一方面，它需要防止旧势力的复辟；另一方面，又需要应对新生的无产阶级的挑战所以，其重点就放在阶级镇压和政治统治上，对社会事务的管理就相应地显得薄弱和有限毕竟，资产阶级的政府是在启蒙思想家们的设计原则下来进行建构的，特别是国家的权力制衡原则决定了。这种政府包含着统治职能弱化和管理职能强化的可能性。到了近代社会发展的中期，随着资产阶级政权的稳固性加强，随着经济和科学技术的进步，政府逐渐开始了用社会管理职能取代政治统治职能的进程。虽然这个时候的政府行政还不能被看作为公共行政，但已经在一定程度上拥有了公共性。当然，由于“政党分肥”等政治操作上的原因，阻碍了行政公共化的进程，但行政管理化的历史趋势必将要求结束“政党分肥制”因而，在19世纪80年代前后，英美等国开始了政治与行政分化的历程，最终出现了不同于“统治行政”的“管理行政”模式。
管理行政就是公共行政，但是，还只是工具性意义上的公共行政，这种行政具有公共性的特征，却是形式上的公共性，而实质上的公共性，则是比较薄弱的。所以，公共行政进一步发展的前景，就必然是形式上的公共性与实质上的公共性相统一的。公共行政20世纪70年代以来的行政改革，在其深层动力上，可以看作是公共性的踩动也就是说，人类历史到了这样一个时刻，公共行政形式上的公共性已经不能适应社会治理的需求，人们也不再满足了公共行政只在形式上拥有公共性。从全球范围来看，行政改革在每一个国家都有着独特的路径选择，彼得斯在《政府的未来治理模式》一书中就概括出了四种行政改革模式但是，在如何根据走向实质公共性的要求来建构公共行政方面，都远远没有达到60年代的“新公共行政运动”在公共性问题上完成的理论自觉所以，我们可以断言，各国行政改革下一步的目标必然会朝向更加逼近实质公共性的获得，自觉地去围绕着如何增强公共行政的公共性问题而进行制度设计和制度安排。如果一个国家不能走向这个目标的话，那么它的行政改革就必然是走了弯路甚至歧路。
二、公共行政公共性的价值
吴琼恩认为，由于威尔逊提出了政治与行政二分的原则，对行政人员提出了坚持价值中立的要求，从而出现了一次行政典范变迁，实现了从传统的行政管理到公共行政的历史性转换，公共行政开始强调“公共性”结果，行政不再以服务于阶级统治和党派政治为宗旨，而是像威尔逊所说的那样，积极地考虑。首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面尽可能少的成本完成这些适当的工作。￡这就是行政的效率主义化或管理化，从而突出了行政的合理性和合法性问题。
出于合理性的目的，行政学的主要目的在于提高行政效率。行政效率是行政学的一个中心问题，若离开了效率，则行政学亦将无法成为一门单独的学问了。然而，仅仅关注效率的合理性还是一种形式上的合理性，这种合理性只有实现了与合法性的整合才是公共行政所具有的特征。不论是否向国家意志负责与否，只要是肩负公共目的责任的组织，皆是公共行政关注的对象然而是否存在有一种责任机制或者是否有能够达成公共同意的方法，来决定这些组织的功效(fficacp)与合法性(Legitimacp)，这才是公共行政的公共性所隐含的意义。界合理性与合法性是公共行政的两个必要向度，正是这两个向度的统一，才赋予了公共行政以公共性的内涵，而且，在一定程度上，公共性的涵义应该超越管理的技术层面，更加关注公共行政的合法性问题。
关于合法性，《布莱克维尔政治学百科全书》是这样解释的：这一概念意指某个政权及政权的代表及其‘命令’在某个或某些方面是合法的它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律或法令，而是未自由有关规范所规范的，‘下属’据以(或多或少)给予积极支持的社会认可(或认可的可能性)和‘适当性’讨论的焦点在于两个方面；第一是统治、政府或政权怎样及能否—在某一社区或社会范围内，以价值观念或建立在价值观念基础上的规范所认可的方式—有效运行；第二是这种有效性的范围、基础和来源。根据这种解释，公共行政的合理性是包含于合法性之中的，是作为合法性的一项指标而存在的。然而，合法性又是在很好地回应社会的需求和满足环境的需要中获得的可见，对于公共行政来说，公共性、合理性与合法性是密切联系在一起的，它们之间互为前提、基础和手段，只有三个方面实现了统一，才能形成公共行政的整体所以，对公共行政公共性概念的认识，需要同时在合理性和合法性概念的探讨中进行，如果离开了合理性和合法性的概念，公共性的概念也就成了空洞的抽象，对于公共行政的公共性质也就无从把握。
但是，公共性并不是关于公共行政的解释性概念，对这个概念的理解，还需要有着规范性的视角从社会治理的角度看，公共行政是在工业社会的历史阶段中为适应社会治理需要而产生的一种基本的社会治理途径，工业社会的治理 这个基点就是公共利益对公共利益的追求，又使公共行政获得了公共性对于公共行政而言，公共利益是它的目标，公共性是它的实质，其他方面则都是手段，即作为工具体系的手段目标决定性质，性质则规范着手段所以，公共性的问题，对于公共行政的全部过程及其行为主体，都有着规范的意义在更广泛的意义上，对公共行政的制度、体制和行为模式，都有着终极性的规范意义。公共行政既是实现公共性的行政也是公共的行政。
如果追踪溯源的话，就会发现，公共利益还只是一个抽象，它必须在两个方面与人联系在一起考虑，才会有着现实意义：其一，公共利益并不是无主体的利益，它虽然是存在于个人与集体、不同的社会集团、不同的利益阶层之间的普通性的利益，是超越来任何个人、集体、社会集团、社会阶层的，却又是与人直接关联在一起的如果不联系到人来考虑公共利益，也会把行政目标导向误区其二，公共利益需要通过人来加以实现，具体地说，就是通过行政人员来把公共行政的公共利益追求变为现实，行政人员的观念、态度和行为，对公共利益的实现有着至关重要的影响正是由于这个原因，罗伯特•达尔认为：公共行政的大多数问题是围绕着人来考虑的，因此，公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为，以及预计或预测会表现出某种行为的人研究艾进一步地说，在公共行政公共性的概念中，包含着“以人为本”的内涵，行政组织以及行政人员能否有着以人为本的观念和行为意向，也决定着公共行政的公共性能否得到实现在此，作为公共行政性质的公共性就转化成了行政组织和行政人员的行为目标，而以人为本则是通向这一目标的根本途径，这一点也决定了行政学研究的学术方向，如果行政学的研究忽视了人而在组织结构、行政体制、行政程序上谋求公共行政运行的科学化技术化解决方案的话，肯定是一个错误的学术方向，而行政学研究现状却向我们展示：恰恰是这种错误的学术方向得到了鼓励和倡导。
从人的角度来思考公共行政，除了公共行政的合理性和合法性之外，就在公共性的题旨下引入了“以人为本”的向度，而且，这一向度的引入，从根本上解决了合理性和合法性有可能流了形式的问题，即赋予了合理性和合法性以实质性的内容。也由于“以人为本”向度的引入，公共性的概念变得更加具体和更加丰满了，具有了更加明确的内涵落实在公共行政的职能上，则会实现从以政府运行为中心向以社会和公众的需求为中心的转变，从以行政效率为中心向以社会和公众的根本利益的最大程度的实现为中心，从权力支配的行为模式向服务的行为模式的转变。至于谈到行政人员，他应当是一个见闻广阔的、积极参与的公民；他有明显的个人效能感；在同传统的影响来源的关系中，他有高度的独立性和自立性，特别是在他决定如何处理个人的事务时尤为如此；他乐意接受新经验以及新的观念，也就是说，他是相当开放的，在认识上是灵活的。井公共行政的公共性正是依赖于这样的行政人员，才能得以实现共性的问题，也
近代社会，在三权分立和制衡学说以及“民有、民治、民享”的理念下所做出的制度设计和制度安排，为政府表现公共性提供了一个可能性的框架。因为，根据“代议制”的原则，人民选举议员，组成议会，议会的适当职能不是管理而是监督和控制政府：把政府的行为公开出米，迫使它对人 实际上对政府作出了这样的要求：(l)公共行政应当成为公共利益的代言人，需要有着作为公共利益代言人的责任感，需要执行公众意志和表达公众意愿(2)公共行政应当具有普遍的代表性，从行政组织到行政人员，在政策和行为上应当公开，能够在构成和行为动机上公平地反映社会的主要人口类别(3)公共行政应当具有充分的开放性，不仅对代议机构开放，而且应当对全体民众开放，防止行政人员独占与公务有关的信息，杜绝行政人员可能以机密或欺骗的手法损害民众的利益(4)公共行政应当接受民众的广泛参与这四个方面，是近代政府表现公共行政的公共性的基本途径，在威尔逊和韦伯理论基础上建立起来的公共行政模式就是近代行政的典型形态在这种公共行政表现公共性的各种途径中，“代表性“是又是最为重要的途径，特别是在行政人员这里，如果能够有着充分的代表性，也就意味着公共行政拥有了公共性。因为，这行政人员这个层面上看，如果行政人员缺乏代表性，比如说只有代表资产阶级的行政人员，其所执行的政策与方案，可能会对工人阶级带有偏见这样以来，公共行政的公共性就会显得不足甚至丧失。
从本质上说，当代公共行政与近代以来的传统公共行政相比，政体环境并没有发生根本性的变化，因而，它在公共性的表现途径方面，一方面，进一步强化传统公共行政的表现途径；另一方面，又在具体的表现方式上有所改进概括地说，当代公共行政在公共性问题上的表现有以下四个方面：
(1)从抽象的公共利益到公民的实际要求传统公共行政，即在威尔逊的政治与行政二分原则和马克斯•韦伯官僚制基础上建立起来公共行政体系及其运行机制，都定位在强化政府维护公共利益和提供公共产品的能力上，因而，要求公务员不能结党营私，必须确立官僚成员维护公共利益的诚实形象，并且致力于提供各种公共产品，诸如改善教育及卫生保健等方面工作，以求凸显政府追求“效率”的天职，但是“公共利益”是一个抽象的概念，依此概念为前提而制定的各种计划方案，一旦交由各机关来执行，就会造成政策变形的结果因为官僚成员无法感受到计划方案与人民之间的密切关系，他们有可能会只重视自己的需要和前途而同顾民意所以，当代公共行政强调政府机关及其成员以实现公民的价值为行动的指导原则，致力于对公众的具体需求作出回应，同时，重视公共资源的投入和执行政策的过程，以求能够达致顾客所期望的结果。
(2)从片面而狭隘的效率观到对公共服务品质的考虑。传统公共行政是一种效率主导型的公共行政，它所持有的是片面而且狭隘的效率观，在一定程度上是工业社会“投入一产出”相对应的“制造业”模式在公共行政中的反映，因而，它的全部精力就放在组织层级结构的合理性和系统运行的高效率方面来了，然而，却造成了周期性的机构膨胀、职能交叉和权责混乱的局面结果，效率目标不能得到实现，而公共性也丧失了当代公共行政接受了这一教训，甲慎地重新界定公共服务的品质和价值，强调依公民的需要来量体裁衣和对症下药。而且，当代公共行政特别强调可以具体评估和促进绩效的公共服务行为，要求行政行为及其绩效能够接受评估，其基本标准就是公众的满意度当代公共行政还努力塑造开放公众参与公共产品生产的流程，使公共产品的提供更具有回应力。
(3)从严密控制下的被动性到自觉遵守规范的主动性传统公共行政把严密的控制作为效率的保证，其实，官僚制组织本身就是一个等级控制体系，把整个政府变成了一架严密的机器，把行政人员变成了行政执行的工具。事实上，严密的控制不仅未能实现高效率，反而会经常性地引发机关成员的消极抵抗，特别是从根本上抑制了行政人员任何提高服务品质的创造性思考能力，使行政人员失去了创新追求的被动的行政执行工具对于当代公共行政而言，遵守法规章程是不容置疑的，但需要通过工作流程不断的改善来提高和强化服务品质。在这方面，当代公共行政为了鼓励行政人员积极主动的创新意识而作出了许多新的探索，比如：在行政过程中，以阐明任务的意义来替代死守规章，在大的原则下阐明机关的规范，借以激励机关成员创造性地开展活动；在人事管理中，把奖励同工作中的积极表现联系起来，以激励那些原来只会照章行事的人员去勇于承担责任和解决问题；在组织定位上，强调服务取向
(4)从强制履行职责到树立行政伦理精神根据传统官僚制的概念，所谓管理者，主要是指扮演所要求履行的职责的角色。这种一个命令一个动作的管理手段，只会造成机关充斥形式主义组织文化的现象当代公共行政要求，应让公务人员具有主动性和责任感，认为公共行政的实质就是要通过树立公务人员的责任感来激发其积极的工作态度，即让行政人员感到自己负有责任在这个过程中，政府在服务取向和顾客导向的原则下，扩大行政人员的自由裁量权，给予行政人员更大的发挥个人积极性和主动性的空间至于自由裁量行为扩大所造成的偏差，则通过经常性的评估来加以控制。
通过上述考察，我们看到，公共行政的发展史就是一部探索改进公共性实现方式的历史，甚至，公共行政这一社会治理途径的发现，就是在追求公共性的引领下完成的公共性的问题有一个从潜在存在到显性化和从不自觉到自觉的过程，随着公共行政这一社会治理途径的出现，公共性的问题也显露了出来，这是人类社会治理文明化的具体体现近代社会的行政，特别是近100多年来的公共行政，在公共性的实现问题上作出了许多可贵的探索，这是人类社会治理文明的成果，我们需要加以吸收和借鉴但是，我们也需要看到，公共性是公共行政的根本性质，因而成了公共行政发展的永恒目标，公共行政发展过程中的每一个前进的步伐，都是朝着这个目标前行的步骤根据这一认识，可以说，公共行政自觉建构的每一项举措，也都必须是有益于公共性实现的。比如，行政改革如果不是有益于公共性的实现，而是出于某个(些)矛l{益集团的要求，那么，就不是有着正确方向的行政改革因此，对于公共行政来说，认识公共性问题，实现公共性自觉，是根源于把握公共行政的发展方向和推动人类社会治理文明进步的要求的。
注释：
①③⑦彭和平，竹二家等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央出版社1997年版，第304,1,155页
②见吴琼恩：《行政学的范国与方法》，台北：五南图书出版公司印行，1992年版
4张润书：《行政学》，台北：三民书局1985年版，第l71页
5异吴琼恩：《行政学》台北：三民书局1991年版，第抖页
⑥戴维•米勒、韦农•波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第410页
⑧阿列克斯•英克尔斯、戴维•H}史密斯：《从传统人到现代人—六个发展中国家中的个人变化》，中国人民大学出版社1992
公共管理学论文范文 10
(一)对于效率的追求
二者共同的价值取向资本主义国家在19世纪完成了自身的资本原始积累，在19世纪末进入了托拉斯等垄断型资本主义阶段。虽然资本主义在其发展中创造出了巨大的生产力，但是伴随着生产力的发展，严重的社会矛盾随之产生。而管理学的发展主要就是解决这一方面的社会矛盾，关键是对社会生产提供更多的效率支持和解决思路。在这样的过程中，以管理学家泰勒为主要代表的科学管理对于这一时期的工业发展产生了深刻的影响。泰勒围绕生产力效率提升的问题进行研究，从生产者的各个工作环节入手，从工作的时间、工作的环境等采取标准化的研究方式，进而提出了科学的工作定额方式，并且限定科学的标准工具。泰勒认为工人应该在标准化的作业环境当中开展，并且采取激励性的薪酬制度，鼓励员工在生产单位内发挥自身的生产潜力，提升劳动生产率。科学管理提出了一种标准化的观点，并且对此后管理学的发展产生了深刻影响。与标准化管理等观点同时发展起来的还有关于公共管理的观点。公共管理领域的研究者对于政府职能的专业化及其扩大的问题进行深入探究，并围绕政府的行政运行问题展开了管理学方面的考量。伴随着社会生产的发展，政府的行政职能也逐渐复杂起来。过去的行政机构往往是少数人控制，但是随着管理越来越复杂，大批人员进行主管已成为常态。因此，过去的行政管理理念已经无法满足逐渐膨胀扩大的行政机关的实际。传统的公共管理理念是朴素的、碎片化的，无法对不断扩大的行政公共事务领域提出有益指导，因此，公共管理的系统化和科学化有重要的现实价值。科学管理提出了效率的分析方法，它是人类与组织结构之间的典型结合范式。公共管理也关注到这一方面，即是对于政� 威尔森在其行政学著作中提出了对于独立的公共行政学形成的思考，认为独立的行政科学能够促进行政和政治思维的分离，将行政管理作为一项技术性活动。这也是后期一些行政管理学的研究者提出“技术官僚”概念的原因。因为行政管理是具备通用性的，某一领域的承接工作需要一些人员提供公共服务，但是政治却具备特殊性，政治本身是一些政治家提出个别政治主张的思想和行为活动，所以在威尔森的观点中，行政管理的目标与执政党的目标是一致的，但是政治不需要直接干预具体的行政行为，特别是在社会服务等方面，这能够大大提升公共事务服务的水平。行政事务和政治事务的二元区分在威尔森之后得到了进一步的演绎。在很多政权模式中，国家的意志与政府的执行能力二者存在明显的功能区别，这种功能区别可以理解为上层建筑的政治功能和行政功能。因此，依弗兰克的观点，行政本身就包含司法、商业引导行为等具体的工作，行政本身是为社会各个层面的人士提供公正的服务，这种服务也需要纳入效率之中，这也就是行政效率的体现。被赋予效率概念的行政服务行为就进入到技术的衡量当中，也就是政治通过民主进行决策，而行政通过标准加以执行，二者在目标上是一致，但各自具备功能定位。这表明，公共管理学已经发展出效率的观点。这一点和各种所有制企业的效率管理、标准化管理的价值取向是一致的。
(二)公共管理学与管理学的学科演进
公共管理学显然是从管理学的母体中产生的，但在公共管理学的发展中，二者有密切的联系，又存在客观的学科抽离状况。公共管理学是针对公共事务管理进行研究的一门科学，因此，与管理学逐渐产生了区别。新公共行政学的研究者则是针对公共行政本身，缺乏一定的哲学框架，在具体的实现过程中也缺乏指导思想，认为新公共管理学应该从效率的层面转移到对社会公平的重新关注，并且把社会的公平性作为考察公共事务部门的一项重要的根据。虽然这样的一种发展能够促进公共管理学逐渐形成哲学的框架，但实际上公共管理学仍然没有实现理想的成长。特别是在20世纪60年代这一新公共行政学观点提出后，更多传统的公共管理学者仍然认为效率对于行政部门是至关重要的，而 公共管理学的社会公平价值观，最终在官员的民选过程当中逐渐受到公共管理学研究者的关注。因为文官系统的职位任免，并不能够用单纯的行政命令来实现，虽然行政命令能够让文官系统任免更加高效，但实际上非公平选拔的文官其最后的行政效率是十分低下的，负责社会服务的技术型文官应该通过合理的形式进行选拔，这一点也正是社会公平的题中应有之义。即便如此，社会公平价值观并没有纳入到公共管理学的哲学思想中，因为公共管理学在学科形成的过程中，仍然侧重对政治伦理以及标准化问题的思考，因此，社会公平观点并没有形成一种具体的方法论，对公共管理学科的影响仍然是有限的。由此可以看出，公共管理学虽然已经发展出自我的学科意志，但这种学科意志并没有完全苏醒，尤其是在从管理学母体中抽离独立的形式上，公共管理学还缺乏真正的独立的核心，仍然对管理学的基础存在一定的依赖。学者在批判公共管理学缺乏独立性的同时，
二、公共管理学的发展
公共管理学对管理学的扬弃行政机关并不是单纯的低成本以及高效率产出的企业，因此，对于公共管理学而言，传统管理学的理论必然被扬弃，公共管理学必须处理行政机关特有的技术问题。对于公共管理学当前所出现的管理主义倾向，实际上很多学者已经开始思考如何进行合理的扬弃，重新塑造科学的公共管理学学科体系，并且凸显公共管理学的公共性质。因此，公共管理学对管理学的重新审视和批判，能够让公共管理学逐渐发展出独立的学科意志，从而更有针对性地对公共管理行为提出理论支撑。
(一)公共管理对公共利益的回归
公共管理的服务对象应定位于公共事务，而公共事务的本质就是对公共利益的维护。当前，对于公共利益的定义从本质上仍然是不清晰的，这也就很难在公共管理学的科学范畴中对其进行具体化的操作。公共利益不同于企业营利，不具备标准化的特征。企业营利通常可以采用货币形式进行表现，例如，传统的资产以及新兴的品牌价值，都可以采用这种形式表达。而公共利益并不能够进行直接的市场兑换，往往是一种无形的观念，更会随着行政区域的变更而产生变化。所以，公共利益并不是一种具体的服务项目，而是公共管理学的精神与价值追求，其本质的推动力是公共管理部门对于公共事务负责的态度。仅凭管理学的效率至上观点，并不能完全解决公共管理问题。因此，公共管理学的价值评估尺度并不是纯粹从效率高低进行出发，关键在于政府的服务对象以及服务定位等问题。因此，从新公共管理开始走向效率至上的观点后，对公共利益价值观的回归是公共管理学重新找回使命的重要支点。
(二)公共管理的主客体塑造与定位
对于公共管理而言，实现公共利益的主体不仅是行政机关，而是一个复合型的治理网络。这种治理网络的主体塑造以及定位，是公共管理学未来发展的一个重要转型。传统的政府单一治理公共事务、实施公共管理的模式已经逐渐显现出疲态，现今出现了公民、第三方的非政府组织以及企业等更多个体与组织的介入，从而呈现出公共管理的复合主体格局。一个互相之间可以分享权力以及进行功能补充的公共管理格局是公共管理发展的重要趋势。产生这样一种系统结构化的管理结构，也要求传统的公共管理学不能纯粹在管理学的基础上停留，而应该有自身的学科意志。同时，公共管理的服务对象定位于社会公共事务，也对公共管理学科发展提出了一些新的学科探索路径。公共事务不能如同企业的事务一样采用标准化进行管理，其在管理上的技术以及方式具备特殊性。公共事务所接触的广大人民群众，其意识、情感以及文化程度不同，对于政策的自我理解能力不同，因此，公共事务管理相对于企业事务管理而言，不仅仅在内容上有所差异，在管理方法上也存在客观的分野。公共管理在对公共事务介入的过程中，更需要采用柔性的手段，这也表明了公共管理必须发展独特的管理艺术。
三、总结
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本文将以在1986年成立的环渤海区域市长联席会为例来研究公共管理在区域合作中所发挥的作用。从本质上说公共管理职能对区域合作组织的作用就是推动区域合作的顺利进行，从而促进区域合作组织中各个地区经济的发展。在这里我们主要考虑此次会议的宗旨及原则，并从中剖析公共管理职能是如何应运而生的。首先，环渤海区域合作市长联席会的宗旨：以国家对环渤海区域经济合作组织发展的总体规划为中心、以增强经济合作区域的创新能力、可持续发展能力、综合实力以及国际竞争力的不断提高为目标，通过不断地深化改革、扩大开放，进而形成内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体� 其次，联席会的组织原则是“在推动环渤海区域经济和社会全面合作中，坚持政府协调、市场运作、企业自主、社会参与的合作原则，坚持平等互利、优势互补、统筹协调、共同发展的工作原则”。从宗旨和原则中不难看出在章程的制订过程中，充分考虑到了公共政策理论在实践中所必然表现出来的利益倾向性、整体性、合法性与强制性等一系列特征，同时也充分体现了区域合作组织要想持续健康发展所必需的条件。为了适应公共政策理论落实中表现出来的一系列特征，也为了满足区域合作组织的健康发展，区域合作组织通常都有《合作框架协议》、《合作宣言》等文件，可问题是如何将这些协议、宣言落到实处，而不是束之高阁。这就需要通过公共管理职能作用的发挥推进经济合作的积极探索与创新。进一步发挥公共政策和共同决策的重要作用，围绕区域合作的主攻方向和突破重点，进行综合调研和比较分析，而这一过程正是公共管理职能在区域合作组织中的积极推动作用。
二、关于加强区域合作中的公共管理职能的建议
在促进区域合作的过程中我们仍面临着重大的问题，陈瑞莲曾经对合作组织进行过比较研究，他提出，虽然长江三角洲区域一体化、珠江三角洲区域一体化对中国经济发展意义非凡，但是缺少实质性推进，其主要原因是区域城市政府间没能够形成统一、合理、公正的公共管理体制，导致区域合作组织的活动无法做到“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”。公共管理体制是否能够让人满意，是由公共管理的职能范围等因素所决定的。换句话说，区域合作中存在的尚未解决的问题、难题，其最终的解决往往是与公共管理职能的发挥分不开的。在促进区域合作、地方政府合作的过程中，如何有效实现公共管理职能，曾有很多学者提出过自己的建议，本文归纳后得出主要应当采取的措施如下：
1.中央政府的支持与引导是加强区域合作中的公共管理
职能不可缺少的支撑。区域内地方政府合作的动力一方面来自于共同利益驱使，另一方面更需要有国家的参与，要有来自中央政府的政策鼓励与引导。
2.建立一套制度化的、科学的地方政府官员绩效评价机制
这样的官员评价体系可以帮助区域合作中的政府官员树立科学的政绩观，有效抑制地方保护主义的滋生、扩大。
3.建立制度化的区域合作协调机制
要解决“个体理性”与“集体理性”间存在的冲突，并不是否认地方政府追求各自的利益，而是可以通过一种区域合作协调机制，发挥政治协调的积极作用，在满足个体理性的前提下达到集体理性，同时实现政治协调与公共管理职能的发挥，最终实现区域合作组织经济文化的一体化。
三、结束语
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〔关键词〕公共行政管理主义反思性批判
一、导言
自1980年代以来，公共管理已成为各国政府再造的理论基石和实践指南。正如学者罗森布鲁姆所言，由政府再造所促发的新公共管理运动，其理论及实务均已展现其独特之处，成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。(Rosenbloom,1998,P.20)同时亦对公共行政学之发展产生了巨大的影响。依学者哈贝马斯的分类，科学认知包括三种旨趣，即经验－分析性科学(empiricalanalyticalscience)、历史－论释性科学(historical-hermeneutical)以及批判取向的科学(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作为一种理论主张以及实践的内涵，探讨其出现的环境系络(context)，进而进行批判性反思。
二、公共行政管理主义之内涵
从1980年代以后，在西方大部分发达国家，均出现了大规模的政府再造运动，这一运动被冠以不同的称号，如管理主义(managerialism)、以市场为基础的公共管理(market-basedPublicadministration)、企业型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名称，如新(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，尽管名称各异，但基本上却描述着相同的现象，即传统官僚体制已经被新型态的以市场为基础的治理模式所取代，� 那么，这种公部门的管理主义或新公共管理包含什么样的内涵呢？依据OECD（经济合作与发展组织）所作的界定，西方国家所展现的政府改革的共同内涵，包括以下几个方面：
（1）企业管理技术的采用；
（2）服务以及顾客导向的强化；
（3）公共行政体系内的市场机制以及竞争功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。学者拉森和斯图亚特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)认为，它包括：（1）视人民为顾客，并强调顾客的价值；（2）创造市场或准市场的竞争机制；（3）扩大个人以及私部门自理的范围；（4）购买者的角色须从供给者的角色中分离出来；（5）契约或半契约配置的增加；（6）由市场来测定绩效目标；（7）弹性工资。
学者胡德(Hood,1991)特别归纳出其七项要� 分解(disaggregation)的意思是透过小型政策领域的机关设立，而将大规模的部会分割开来；
（5）转变为更大的竞争性；
（6）重视私部门型态的管理行为；
（7）资源运用上的克制与节约。
从理论和实务两个方面来看，公共行政中的管理主义包括以下几个方面的基本主张：第一，公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程；第二，为了实际结果，公共行政应妥善运用各种市场竞争机制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制下，政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费，另一方面也要与其它组织进行竞争；第三，配合市场导向和市场机制的运作，公共行政也应强调顾客导向(CustomerDriven)的观念；第四，政府应该扮演"导航者"的角色，政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供，但却不必要自己动手处理；第五，政府应推动法规松绑的工作，今日的公共管理应改变过去唯法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成；第六，公共部门的工作人员应授予权能(empowered)以充分发挥创意并投入工作；第七，公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。
三、公共行政管理主义的历史背景
在分析管理主义的起源与发展时，学者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主义的核心思想，根本是一种政治人物所信仰的意识形态，因配合社会与经济情境的改变，最后成为社会所接受的观点，并因此在实践中予以推动。的确，导致管理主义兴起，是多种因素所构成的，具体分析，以下几个方面的因素至为重要：1、政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满第二次世界大战以后，在福利更加观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民之福利，政大量透过立法管制干预人民的生活，包括经济性的管制和保护性的管制，其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务，另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。在此情况下，政府遭受到越来越多的抨击，如胡斯所言，对政府的抨击来自三个方面：一是认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；二是政府的范围，政府自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供皆有替化方法可以运用；三是政府行事的方法，认为透过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。2、经济因素与财政压力工业化国家朝福利国家的方向发展，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，而经济衰退、失业率的上升则形成了政治、经济的不稳定。另一方面，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，如何促进国内经济的发展，节省政府的施政成本，提升国际竞争力，自然成为各国执政者面临的核心课题。在此情况下，思经政府改革以缓解财政经济压力，追求国家竞争力必成为一重要策略。
3、社会问题与政府不可治理性的增加随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题、社会治安问题、环境恶化问题、消费者保护问题、失业问题、教育问题、健康问题、种族歧视问题、交通问题、犯罪问题……层出不穷，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能实有力不从心之感，加之官僚体系本身的保守、消极、被动，以及官僚制度的墨守陈规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文章、腐败，正如凯顿(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管东西方国家，均可发现许多相似的行政问题，如行政傲慢(administrativearrogance)、无效能(ineffectiveness)、无效率(inefficiency)、行政帝国主义(administrativeimperialism)，均引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。在此情况下，政府改革的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会、市场的呼声而起，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。
4、新学说与保守主义政治意识形态的巨大影响从某种程度上来讲，"管理主义"是一种意识形态的运动，正如波利特所言，管理主义乃是新在思考国家时，一种可接受的门面。从20世纪70－80年代起，具有保守主义政治倾向的政党在西方执政，新的政治主张抨击60年代盛行的社会福利国家和政治有许多重要缺点，例如多元主义盛行使公共支出大幅增加；官僚体系偏好扩大自己所能享有的资源以致发生"预算最大化"；公共服务系垄断型态的运作模式；政府过度扩张的结果威胁个人自由，同时不利于企业及企业精神之伸张；政府寻求均等的社会正义措施缺乏正当性；公共支出大幅增加会因举债而排斥私部门之成长。在他们看来，政府之失灵比市场更为严重。对于新的信仰者而言，更佳管理提供了一种标签，其中私部门领域可引进公部门之中，政治控制可获得强化、预算削减、专业自主性降低、公务员的工会弱化，以及半竞争性的架构将奋起赶走官僚体制天生的无效率。正是在这种意识形态下，亲市场、反国家的信念大行其道，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，�
四、管理主义的反思与批判
公共行政中的管理主义，自从其产生起，理论界和实务界见仁见智。学者胡德认为，管理主义是一种没有实质内涵？quot;夸大伎俩"，它实际上并没有改变任何东西。根据他的观点，管理主义对公共服务造成伤害，同时它在降低成本的中心主旨方面，也没有太大的效果，它认为管理主义"顶多瓶子是新的，但里面的观念却是旧的"，� 而在其它人看来，管理主义代表着一种新的典范，代表着未来公共行政与国家治理的方面。在我看来，公共行政中的管理主义，和其它公共行政的理论和学说一样，均代表着人类寻求良好政府治理(GoodGovernance)的一种努力；在某种程度上反映了社会以及社会公民对有效率的政府服务的合理期待；管理主义的许多主张和创意不能不说是极具启发性的。但是，公共行政中的管理主义，与其说是一种典范的转移，还不如说是另一个解谜之道。对管理主义的过度迷信，也是一种"致命的自负"。从反思批判的观点来看，公共行政之管理主义也存在着许多缺陷。在我看来，这种缺陷主要表现在以下几个方面：
1、对人性认识的偏颇管理主义的理论基础主要来自公共选择理论(PublicChoiceTheory)，委托－人理论(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理论(TransactionCostTheory)、新古典经济学理论(TheNeoclassicalTheory)。管理主义承继了新古典经济学对人性的假设，认为（1）理性行动者是由自利所激励；（2）理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于这种假设，理性行动者不能被信任。然而，管理主义援引新古典经济学的人性假设，可能产生几个盲点，首先，它忽视了文化因素对人性的规制。人的自利性在以下情形下可能会比较突出：无任何社会互动之原子化的个人；团体利益与个人利益严重抵触时；短期互动；涉及自身重大利益且是可以量化的情况下。除此而外，同胞爱、互惠性、互信、容忍、体谅、利他等文化因素同样会对人的行为产生规制的；另外，许多理论同样说明，人性是复杂的，人的需要也是多样化的；更重要的是当我们接受了人性走私理论假定时，就会产？quot;习焉不察"的现象，即我们失去了对自私和麻木不仁的道德敏感度，逐渐接受"利己不损人"的生活态度，而忽略了促进良好美德的重要，也会引发公共利益和公共伦理的危机。因为理论不仅可以是事实的反映，也可能引导人们走到理论假设的方面上去。在这样的人性假设下，公务伦理也便失去了存在的价值和依据，而事实上，良好的公务伦理是十分重要的。
2、管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程的正当性的丧失管理主义看来，政府施政的基本价值在于"三E"：经济(economy)、效率(efficiency)与效能(effeteness)，也就是强调企业价值的优先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事实上，公共行政具有追求或要求多元的，有时甚至于冲突的多元价值的特质。公共行政在本质上是 过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政以及公共服务的根本价值、目的，将其矮化为执行与管理之工具，不但无力负起公共行政对民主政治价值捍卫责任，也无法实现提升公民道德生活的信息与使命。行政学家邓哈特(RobertsDenhardt,1993)认为，以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切；也就是在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，而只是斤斤计较减少行政成本，而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的"道德系络"(MoralContent)。学者佩龙和葛尔力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市场为导向的公共行政或管理主义与民主政治价值之间存在着冲突，即自主性朊裰髟鹑？AutonomyVsAccountability)、个人远见与公民参与(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性与公开性(SecrecyVsOpenness)、风险承担与公共财的监护(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之间的冲突，的确是有道理的。笔者也同意泰瑞(Terry,1998)的观点，经由公共选择理论，人理论等确立的管理主义对于"民主价值"是无益而经不起深究的。现代政府的正当性或合法性必须奠基于足以承担责任，并能实践民主社会的价值前提。
3、市场基本教义和对市场机能的不当崇拜管理主义以方法论上的个人主义为基础，以自利与理性为假定，以演绎推理与计量模型证明市场是最有效率的制度。至于政府，由于人民对其所有权系分散且不可让渡，故缺乏加以监督的诱因，加上没有市场机制予以制衡，因而自利的官员得以罔顾公益，专注于追求个人利益，是故政府效率低下。因此主张公共财货与服务应交更有效率的市场来提供，减少政府的职能，使政府更加小而美。然而这种市场基本教义（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合逻辑的。首先，对市场的过分崇拜忽略了市场的缺陷。经济学家事实上并不讳谈市场经济的限制，福利经济学承认市场机能的失调(MarketFailure)，政府以财政政策与公共政策介入市场，设定官僚体系执行这些政策，以挽救消费者权益，改正因市场机能失调所产生的问题，是政府存在的目的。晚近的组织经济学(OrganizationalEconomics)从交易成本切入，了解完全竞争市场的理论限制，间接展现市场与政府权力之间的特殊关系，从契约法规权威的建立，财产权的确立，到各种管制政策，都显示市场权威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市场基本教义也忽略了公部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异。对于公私部门竞争而言，存在着本质上的不同，如公部门产品的不可分割性(indivisibility)，政府的产出（政策或服务）是公共财、无法分割、内容上是互斥的；庞大的规模经济而产生的独断性；政府政策具有强制性；服务具有独占性；进入市场的高门槛(BarrierstoEntry)；价格系统之不存在等。正是由此，公部门引进竞争机制，是存在很大的限制的。也就是说公部门引进市场机能的限制，就是市场机能本身的限制，吾人无法将市场无法运作而交到公部门手中的工作再丢回市场管理。其三，从实践来看，公共部门市场化的途径主要有二，一是民营化(Privatization)；二是签约外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一个未可肯定的问题。"在竞争市场上，私人公司通常比政府体制有效率，但仅凭此推断没有竞争也没有市场考验的私人组织会带来效率，将是不实际的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事实上，公共部门市场化在提供希望的同时，也提供了许多错误，如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。管理主义对市场的迷信，显而是不恰当的。金融大亨索罗斯在其"全球资本主义的危机"一书中认为："市场基本教义错误解释市场运作方式，让市场扮演一个过度重要的角色，无意中对开放社会构成危险"，"对政治的不满促进了市场基本教义，而市场基本教义的抬头又回过来使政治失灵。全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来补助不应该出现的活动范围之内"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市场这看不见的手，尽管他有不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现"（布隆克，2000年中译本，P.5）。
4、向私部门学习之自我解构与公私管理之混淆公共行政的管理主义的一个主要假设在于：公共部门之管理与私部门的管理不存在差异，存在着一种跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。无论是在政府机关还是私营机关从事管理者，都需要类似的管理知识、技能、概念与工具，以帮助同样功能（如计划、决策、组织、领导、沟通、控制）的发挥，从而长期有效地生产和提供财货与服务，在这样的理论下？quot;企业型政府"� 吾人应该承认，公私部门之管理的确存在相似性的，管理知识、技能、工具亦可相互学习与借鉴。然而，公共管理与私人管理有本质之差异。行政学大师瓦尔多早在1948年便批判此种公私通则性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本质(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其经典著作便揭示了公私两域之管理，在所有不重要层面上相同，而在所有重要的层面上不同。奥托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企业管理与公共行政有不同的意识形态和不同之价值。罗森布鲁姆(Rosenbloom,1998)亦从国家、公共利益、法律规则等方面分析了二者之不同。在我看来，公共管理与私人管理是存在巨大的差异的，这种差异表现在：与市场、公益与私益、法治与契约自由、社会公义与效率利润等多方面。简单而言，公共行政在本质上是 将公共管理与私人管理相混同，恰恰丧失了公共行政在民主治理中的正当角色，丧失其应有的真正意义。
5、不恰当的"顾客"隐喻公共行政中的管理主义，将顾客对企业的重要性比拟为人民－政府间的关系，因此强调顾客满意(CustomerSatisfied)作为政府施政的目标，并认为顾客导向的理念会促使服务者直接对顾客负责；由顾客作选择提供服务者，排除了政治因素的不当干预；依对象的不同，对民众提供更多的选择；以顾客为导向的产出较能符合大众的需求，而且亦能达成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顾客导向的公共服务本身乃是一个值得怀疑的不当隐喻：首先，公民在民主治理中的角色是比较复杂的，公民是公共服务的接受者，从这个角度要求政府提供服务；公民亦是公共服务的合伙人或参与者，其行为亦对公共服务的绩效发生影响；公民亦是公共服务的监督者，有责任监督政府的运作；同样公民亦是纳税义务的承担者。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民众是政府的"所有者"(owner)，而非顾客，"所有者"概念具有主动性，它可以决定政府的议程为何，更符合人民的地位；其二，虽然顾客至上的初衷是改进公共服务的质量，这是好的，但亦有许多困难必须加以解决：如难以满足多元目标，因为在开放社会下人民要求政府服务的范围相当广泛，甚至于多元目标经常出现冲突，政府在有限资源下，不可能满足每一位顾客；与顾客需求连接的困难，政府的每一规则从整体利益角度考虑，很难与每一位顾客的需求对接；其三，政府不仅仅是服务的提供者，也是管制者，在许多情况下，政府必须抑制公民的某些需求，才足以保证公共利益的存在，而且事实上，无非公民的一切期求都是合法的，政府满足的仅是公民合法之期待。其四，政府服务的独占性或垄断性，由于缺乏竞争的压力，人民需求弹性又大，无论将其视为顾客或主人，均难以发挥顾客导向所企图的优点。的确，政府与人民间的互动关系，切忌不可单方操纵或过度消极，真正的解决之道在于建立民主之对话机制，并使各自既分享权利又履行义务。
五、公共行政重建之理论与实践之思考
应该承认公共行政之管理主义，对于公共行政之理论与实践提供了一种视角。无论如何，对于公共行政而言，多元视角的透视是有益的。然而，管理主义是否象有些学者所讲的，公共行政典范(paradigm)的转移，还是一个值得怀疑的问题。行政学者全中燮(Jong,J1994)认为，行政学典范的效果不能以其出版的经验著作来衡量，而必须以？quot;概念架构"(ConceptualFramework)和应用于有效解决问题的是否健全以判断。新典范取代旧典范，必须表现新典范有效解决问题的能力和解谜(PuzzleSolutions)的能力。显然，现在谈论管理主义是一种典范仍为时过早，这种先于事实(BeforetheFact)的典范支持者或许过于自信。另外，将其视为一种典范，很容易将以"市场机制"、"小而能"、"顾客导向"、"效率至上"的企业型政府视为一种绝对的信仰，构成一个不当的"市场中心主义"，而扭曲了公共行政的特质。吾人应承认，每一个时代皆有每一个时代的政府治理，政府治理应随时代政治、经济、文化、技术之变迁而发展。同理，公共行政之理论和学说亦应随时代的发展而发展。在这个社会大转变的时代，公共行政之理论是需要不断重建和发展的。通过对公共行政管理主义的批判性反思，笔者认为，公共行政之理论重建在未来二十一世纪，需要关注和思考以下几个方面的问题：
1、公共行政应更多视为一种民主国家治理的过程，而不仅仅视为一种管理过程；
2、公共行政应承认政府在国家治理过程中的正当性，避免过度强调市场，可造成"空洞化的国家"；
3、公共行政应关注其公共性，避免公共精神的丧失；
4、公共行政应从政府与社会、公共部门与私人部门、政府与公民的互动角度思考问题，避免两极化之思考；
5、公共行政应跨越"左"和"右"的意识形态，发展较为中性的整体观点；
6、公共行政固然要向企业学习，但大可不必，亦没有必要走向"自我解构"，甚至于反国家的道路。更重要者，在学习企业的同时，应考虑情景之特殊性；
7、公共行政不应淡化对公务伦理的要求，因为这是实现良好治理之必需；
公共管理学论文范文 13
传统管理观念认为公共管理部门就是政府，政府是公共事务的唯一承担者。但新公共管理，强调多元主体治理，将第三部门中的非政府组织、非营利组织和公民自主组织等多中心的组织制度安排，引入到公共物品和公共服务的提供与生产之中，使它们与政府组织共同承担社会公共事务管理的责任。以非营利组织为主的第三部门在承担社会公共事务方面有着许多独特的优势，与政府部门相比，第三部门具有极大的灵活性，它既独立于政府官僚体系，又不同于政府官僚组织结构，与政府运作的等级制权力原则不同，因而在提供某些公共物品、公共服务时比政府更具有低成本、高效率、灵活多变的优势。中国共产党作为中国唯一的执政党，在社会主义现代化建设中处于核心地位和领导作用，是不可动摇的。这也是我国与西方国家政党制度根本区别所在。基于党的执政地位和领导地位，党成为了我国公共管理的重要主体，在党、政府、非政府组织等公共管理主体中，党始终处于领导地位。“由于执政党的执政宗旨、执政方式和执政产品都具有公共性，因而可以说执政党是我国公共管理的当然主体。”中国共产党始终代表中国广大人民的根本利益，掌握着领导与管理国家的公共权力，掌管着国家与社会的公共事务，因而理所当然地成为公共事务管理的重要主体。
2民主化与制度化，党的廉政执政
党在公共事务中的执政能力体现在两个大的方面：民主化与制度化。党在分权、监督以及党在引导方面，都要求坚持民主化；党在执政方式和执政组织两方面是要求制度化的建设。
2.1民主化
2.1.1党权力的分配
党的领导要通过党的执政来体现，所以必须要巩固党的领导地位，才能使党的执政能力得到有效的发挥。党在公共事务中的权利处于主导地位，但是并不意味着所有权利都集中于党；党将权利实行合理的分配，并且实行间接的管理和宏观的引导。首先，要分担政府公共事务管理的责任。由于执政党的参与，公共事务管理的责任，不再由政府一家承担，作为与人民群众� 其次，要承担人民群众利益表达的工具。在公共管理领域，执政党能将民众对公共产品和公共服务的需求以权威的方式反映出来，上升为国家意志，这样就可实现公共事务管理的协调发展。最后，党要担任社会动员的角色。民众对执政党提出的规范性价值体系的认同也存在着差异，这就造成了公共事务管理的极大阻碍，因此需要执政党通过各种渠道开展社会动员，一方面使提供公共物品和公共服务的部门能更有效地发挥自身公共事务管理的主体作用，另一方面把蕴藏在广大民众中的积极性和创造性激发出来，形成实现公共事务管理价值理想目标的强大推动力。
2.1.2加强监督
监督，保证了党所实行政策的合法性、公正性和有效性，使政府利益与人民利益、国家利益始终保持一致性。通过相关法律制度的完善进一步强化对相关政策活动的监督，促使相关政策活动的有效开展。党主要通过法律监督、群众监督、舆论监督等多种方式对执法的工作人员和被监督的内容进行有效的监督管理。从而制约了权利的滥用和腐败，提高了党在公共事务管理中的执政地位，从而也保证了党的权利的合法行使。
2.1.3引导非政府组织
党采用科学的领导方式引导非政府组织参与公共事务的管理。非政府组织坚持民主、公开、效率的原则，很容易得到大家的认同，更有利于调动广大群众的参与积极性。
2.2制度化
2.2.1民主执政和依法执政
民主执政，就是要领导和支持人民当家作主。执政党既是为人民执政，也要依靠人民执政。广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。依法执政。从执政目的来讲，就是要维护宪法和法律在国家政治生活、经济生活和社会生活中的权威；从执政过程和手段来讲，就是强调执政要符合法治精神、法治原则和法律规范，运用宪法和法律来管理公共事务。对公共事务的管理，我党从原来的集权方式向分权方式改变，合理划分了各管理主体的职责权限，还将相应的公共事务管理权力下放给非政府组织，并用法律法规的形式将其固定下来。这样既体现的法的严肃性，又维护了法的制度性。